Основные принципы социального обслуживания и их реализация

Основные принципы социального обслуживания и их реализация. Гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги, в законодательстве о социальном обслуживании рассматривается как клиент социальной службы.

Социальные услуги это действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной законодательством о социальном обслуживании. Трудная жизненная ситуация ситуация, которая объективно нарушает жизненную деятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнь, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т. п.) и которую он не может преодолеть самостоятельно. Госпорьян А. Анализ практики социального обслуживания населения // Социальное обеспечение. 2004. № 12. С. 2-12. Социальное обслуживание основывается на следующих принципах: адресность; доступность; добровольность; гуманность; приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность. Деятельность в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов строится на принципах: соблюдения прав человека и гражданина; предоставления государственных гарантий в сфере социального обслуживания; обеспечения равных возможностей в получении социальных услуг и их доступности для граждан пожилого возраста и инвалидов; преемственности всех видов социального обслуживания; ориентация социального обслуживания на индивидуальные потребности граждан пожилого возраста и инвалидов; приоритета мер по социальной адаптации граждан пожилого возраста и инвалидов; ответственности органов государственной власти и учреждений, а также должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.

Установление государственных стандартов социального обслуживания, которые являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории РФ, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872. В соответствии со ст. 4 Закона Приморского края «О социальном обслуживании населения в Приморском крае»Закон Приморского края «О социальном обслуживании населения в Приморском крае» Принят Законодательным Собранием Приморского края 22 декабря 2004 года (в ред. Закона Приморского края от 06.12.2005 N 317-КЗ) социальное обслуживание основывается на принципах: 1) адресности; 2) доступности; 3) добровольности; 4) гуманности; 5) конфиденциальности; 6) приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации; 7) преемственности всех видов социального обслуживания; 8) приоритета мер по социальной адаптации граждан пожилого возраста и инвалидов.

Рассмотрим данные принципы более подробно.

Адресность социального обслуживания.

Важнейший принцип социальной защиты ее адресность, т е осуществление комплекса мер по поддержке достойных условии существования конкретно нуждающихся людей, попавших в трудную жизненную ситуацию с учетом их индивидуальных потребностей и возможностей их удовлетворения в соответствии с установленными критериями.

Следует отметить, что в современных условиях предоставление средств существования старым, больным людям, а также людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, пока не всегда является адресным и справедливым: пособия нередко выплачиваются не тем, кому они должны выделяться в первую очередь, назначаемые пенсии не в полной мере учитывают трудовой стаж граждан, узок перечень социальных услуг и др. Адресность социальной защиты, основанная на научных методах и расчетах и учитывающая индивидуальную трудную жизненную ситуацию конкретного человека является средством обеспечения социальной справедливости и фактором активизации его внутреннего потенциала.

Благодаря принципу адресности удается достичь главное помочь людям оказавшимся в трудной жизненной ситуации, поощрить и поддержать их социальную инициативу и активность, их стремление самостоятельно разрешать возникшие проблемы.

В условиях ухудшения экономического положения возникла потребность в критериях оценки нуждаемости в материальной помощи и механизмах, обеспечивающих адресность. Захаров М.Л Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: Учебник.

М.: Бек. 2001. С. 495. Наиболее оптимальными критериями предоставления адресной социальной помощи являются: размер совокупного семейного или среднедушевого дохода он должен быть ниже суммы установленных на региональном уровне прожиточных минимумов всех членов семьи по социально-демографическим группам или по соответствующей величине регионального прожиточного минимума (ниже уровня минимальной заработной платы, минимальной пенсии и др.). Следует, однако, заметить, что использование среднедушевого дохода в качестве единственного критерия, без учета потенциальных возможностей клиентов иметь дополнительный доход (например, за счет вторичной занятости, сдачи в аренду квартиры, машины, гаража и т.д.), может стимулировать иждивенчество и не способствует развитию инициативы и социальной активности нуждающихся; отсутствие средств к существованию; одиночество и неспособность к самообслуживанию; материальный ущерб или физические повреждения (вследствие стихийных бедствий, катастроф, в результате исполнения служебных обязанностей и др.). На основании таких критериев по территориальному принципу создается банк данных о нуждающихся в адресной помощи и оказывается помощь. Критерии базируются на социальных нормативах, представляющих собой научно обоснованные показатели уровня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов и других данных, характеризующих условия жизнедеятельности человека.

Адресная помощь должна предоставляться прежде всего следующим группам населения: инвалидам 1-й и 2-й групп; одиноким пенсионерам и одиноким супружеским парам, неспособным к самообеспечению; престарелым гражданам в возрасте 80 лет и старше; детям-сиротам, выпускникам детских домов, школ-интернатов; семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста и детей-инвалидов; многодетным и неполным семьям; семьям безработного; лицам, попавшим в экстремальные ситуации (беженцах бомжам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в результате стихийных бедствий, и т.д.); лицам, которые не могут получить трудовой доход в достаточном размере по объективным причинам (уход за нетрудоспособным членом семьи, инвалидность и др.); лицам, которые не имеют родственников, обязанных по закону содержать граждан, неспособных к самообслуживанию, и др. См.: Захаров М.Л Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: Учебник.

М.: Бек. 2001. С. 496. Круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, может быть расширен по усмотрению местных органов власти с учетом демографических, социально-экономических, природно-климатических и других особенностей региона.

Материальное положение названных категорий нуждающихся тоже необходимо проверять, используя социальные критерии.

Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать ресурсы социума для оказания помощи человеку, учитывая, что именно в социуме проявляется вся совокупность условий и факторов, окружающих человека, составляющих поле его жизнедеятельности и влияющих на его социальное самочувствие, образ жизни.

Теоретические основы адресности состоят в следующем.

Общая логика реструктуризации социальных обязательств государства предполагает переход к адресному принципу предоставления социальной помощи (прежде всего, денежных пособий). Отечественный термин "адресность", происхождение которого в Российской Федерации нам неизвестно (предположительно, он был введен в оборот специалистами бывшего Министерства социальной защиты в 1994 г.), должен был бы оказаться ближе к "таргетированию" помощи (то есть предоставлению ее строго целевым группам), но на самом деле используется в значении "проверки доходов" или "проверки нуждаемости". Таким образом, адресность означает в нашем контексте только одно - предоставление пособий исключительно тем гражданам, которые смогли подтвердить, что их доходы не превысили какой-то черты (называемого также пороговым значением). Сама черта нуждаемости в тех экспериментальных схемах, которые до сих пор реализовывались в России, определялась по-разному.

Наиболее тесно это пороговое значение связано с возможностями бюджетов, прежде всего региональных и местных, поэтому порог неизменно оказывался ниже прожиточного минимума для соответствующего региона (около 50% минимума).Захаров М.Л Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: Учебник.

М.: Бек. 2001. С. 497. Вместе с тем распределение пособий до сих пор строилось почти исключительно на категорийном принципе, то есть на характеристиках граждан. Именно принадлежность к той или иной категории населения позволял гражданам получать социальные пособия (одинокие матери, одиноко проживающие пенсионеры и т.п.). Полная инвентаризация всех категорий - исключительно объемная задача, однако по одной из наиболее распространенных оценок в 1998 г. на пособия могли претендовать 100 млн. жителей России, отнесенные к одной из 256 "категорий". Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы // Библиотека журнала «Социальная защита». 2006. № 2. С. 55-59. Этот подход по ряду параметров оказался малоэффективным, поэтому акцент в решении проблемы социальной помощи и был перенесен на обеспечение адресности.

Неэффективность существующей системы определяется, в частности, следующими обстоятельствами: доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к числу бедных по критерию текущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди бедных.

Размеры выплачиваемых пособий среди бедных и "небедных" практически не различаются между собой; доля социальных пособий относительно общего объема расходов бедных семей ничтожна и не превышает 2%; почти 90% всех бедных семей не получают никакой социальной помощи.

В категорийных схемах внимание акцентируется на причинах бедности - предполагается, что большинство людей может себя обеспечить за счет работы или же получить страховое пособие (пенсию) в случае потери работы, болезни и по старости.

Пособие по нуждаемости должно предоставляться тем немногочисленным людям, которые не входят в эти группы, и могут быть подразделены на инвалидов, слепых и т.п. В основе такого подхода лежит различие, которое делается между "бедными, заслуживающими поддержки" (например, вдовы с маленькими детьми) и теми, кто ее не заслуживает. Этот подход лежал, например, в основе "нового курса" в США в 1930-х гг. и закона о помощи бедным (Poor Law) в Великобритании.

В классическом отчете Бевериджа 1942 года были определены 8 уважительных причин бедности. Некатегорийные схемы рассматривают все многообразные группы возможных получателей пособий (включая тех, кто способен обеспечить себя, очень бедных и всех, кто оказывается между этими "крайними состояниями" - таких большинство). Эти схемы концентрируются на результате, а не на причине бедности; классификация же может быть составлена только в терминах остроты нуждаемости.

Общепризнано, что основной недостаток этих схем - потребность в проверке доходов. Все известные методы в той или иной мере оказываются несправедливыми и приводят к весьма значительным ошибкам включения - предоставлении пособий лицам, не являющимся бедными, и ошибкам исключения - отказе бедным в предоставлении пособия. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы // Библиотека журнала «Социальная защита». 2006. № 2. С. 55-59. Проверка нуждаемости - чрезвычайно дорогостоящая административная процедура, которая едва ли может оказаться эффективной.

Опыт развивающихся стран показывает, что применение сколько-нибудь сложных (но более надежных) методов упирается, прежде всего, в ограничения - отсутствие вычислительной техники, офисного оборудования и надежной связи.

Полномасштабное применение более сложных технологий вряд ли станет оправданным, так как объемы средств, которые даже потенциально могут быть распределены через систему социальной помощи, в лучшем случае сопоставимы с затратами на "запуск" самой административной процедуры. Адресность чревата еще и тем, что резко снижает популярность мероприятий по борьбе с бедностью. Например, переход от универсальных продовольственных пособий в Шри-Ланке к продовольственным талонам для бедных в конце 1970-х гг. привел в последующие годы к значительному снижению общего объема финансирования.

В результате бедные получили больший кусок от меньшего "пирога", так что их положение только ухудшилось. Наконец, необходимо реалистично оценивать возможности преодоления ошибок включения и исключения заявителей при адресном назначении пособий. Легко убедиться в том, что совершенная в смысле "адресности" схема окажется настолько дорогостоящей, что дополнительные издержки на контроль нуждаемости многократно превысят экономический эффект от исключения ошибок.

Кроме того, само по себе "включение" или "исключение" в значительной мере зависит от принятого определения бедности (например, таких индикаторов, как острота, глубина или черта бедности). Ошибка может возникать в результате некорректного использования определения, и в этом случае она не будет связана с использованием неэффективной процедуры отбора реципиентов. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы // Библиотека журнала «Социальная защита». 2006. № 2. С. 55-59. Сложности, связанные с измерением доходов, и отрицательные стимулы, обусловленные проверкой нуждаемости, можно в какой-то мере преодолеть при переходе к "индикативному таргетированию" . При таком подходе выбирается индикатор, хорошо коррелирующий с бедностью (например, проживание в определенной местности). Категорийный подход также можно рассматривать в качестве варианта "индикативного таргетирования" в том случае, если лица, отнесенные к категории получателей какого-либо пособия или льготы с высокой вероятностью относятся к числу бедных или нуждающихся.

Впрочем, на вопросе об адресности существующих льгот и пособий мы остановимся ниже, а здесь лишь отметим, что, к сожалению, судя по имеющимся данным, сколько-нибудь высокой корреляции между получением пособий и низким уровнем дохода ("бедностью") домохозяйства не существует.

Географические индикаторы имеют несомненные преимущества - из-за огромных межрегиональных различий в уровне жизни (разрыв в средних доходах между самым "богатым" и самым "бедным" регионом в России в последние годы составляет 12 - 15 раз, огромная дифференциация среднедушевых доходов существует и внутри отдельных субъектов Российской Федерации). Достаточно легко выявить и наиболее депрессивные районы.

Опыт развивающихся стран показывает, что место проживания может считаться достаточно эффективным индикатором, особенно в случае, если географически зоны бедности определены достаточно четко.

Например, распределение средств из национального бюджета Индии отчасти определяется межрегиональными различиями в уровне бедности; региональное таргетирование активно используется в Китае и Индонезии. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы // Библиотека журнала «Социальная защита». 2006. № 2. С. 55-59. С другой стороны, к недостаткам географического таргетирования можно отнести возможную " утечку" средств к "небедным", которые проживают в бедных регионах и потерю средств, которые должны были бы поступить к бедным, живущим в богатых регионах.

Кроме того, географическое таргетирование не может устранить внутрирегиональное неравенство в распределении доходов, уровень которого весьма высок и в ряде "бедных" регионов (в России низкий уровень внутрирегионального неравенства в распределении доходов характерен только для национальных республик Северного Кавказа). Наконец, приходится учитывать и большую политическую силу богатых регионов при распределении федеральных трансфертов.

Альтернативой индикативному (прежде всего, географическому) таргетированию может стать самотаргетирование, при котором программа организована таким образом, что стимулы к участию в ней могут появиться только у бедных семей. По формальным признакам такая организация программ близка к "заявительному" принципу социальной помощи (в формулировках российской системы социальной защиты). Следующий вопрос связан с определением объема доходов населения и отдельных семей (домашних хозяйств). Одна из сложностей при отборе целевой группы населения, имеющей право на социальную помощь, заключается в том, что показатель денежного дохода, регистрируемый статистикой, по ряду причин не может быть использован для отбора малоимущих, действительно нуждающихся в помощи. Вообще говоря, статистические данные о доходах населения могут быть получены из двух источников - макроэкономических (национальных счетов) и бюджетных обследований домохозяйств (БОД). При макроэкономическом способе в доходы включаются все денежные средства, полученные населением, в том числе в натуральной форме - заработная плата, льготы (денежная оценка), социальные трансферты, предпринимательский доход, дивиденды, денежные переводы, доход от сдачи имущества в аренду, гонорары и др. Далее к этой сумме прибавляется оценка внутрихозяйственного потребления произведенной домашним хозяйством продукции. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы // Библиотека журнала «Социальная защита». 2006. № 2. С. 55-59. Примерно по этой же схеме строится оценка и в БОД (исходная информация собирается при анкетировании домашних хозяйств). Вместе с тем в рамках БОД оцениваются не только доходы, но и расходы семей - считается, что последние служат более надежным статистическим показателем (респонденты занижают свой доход, но более расслабленно относятся к вопросам о расходах). Во всех странах СНГ, охваченных обследованием Всемирного Банка в 1993 - 1995 гг средние расходы оказались на 20 и более процентов выше, чем средние доходы, сообщенные домохозяйствами (так, в России они были выше на 23%). Проблема достоверности данных о доходах не исчерпывается существованием разрыва между средними доходами и средними расходами в расчете на домохозяйство.

Иначе говоря, мало того, что данные смещены, они еще и смещены бессистемно.

Данные о доходах, полученные макроэкономическим методом и через БОД, весьма противоречивы.

Практически во всех регионах России существует значительный (хотя и распределенный неравномерно между регионами) разрыв между уровнем доходов, оцененным балансовым методом, и доходами, рассчитанными на основе бюджетной статистики.

Таким образом, существует серьезная неопределенность в отношении того, какая доля населения имеет доходы ниже прожиточного минимума.

Таким образом, приходится оперировать комплексным определением дохода, более точно соответствующим благосостоянию отдельных домашних хозяйств. При заданных ценах совокупный доход есть не что иное как мера возможностей каждого человека, его потенциальная способность к потреблению различных благ (как товаров и услуг, так и свободного времени). Говоря привычным экономисту языком, это не что иное как "обобщенное" бюджетное ограничение, с помощью которого вполне естественно измерять неравенство в распределении ресурсов между разными людьми: ведь если бы предпочтения у всех были идентичными, фактическое потребление различалось бы только за счет неодинаковых бюджетных ограничений. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы // Библиотека журнала «Социальная защита». 2006. № 2. С. 55-59. Принципу адресности соответствует такая форма социального обслуживания, как социальное обслуживание на дому. Социальное обслуживание на дому является одной из основных форм социального обслуживания, направленной на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде в целях поддержания их социального статуса, а также на защиту их прав и законных интересов.

К числу надомных социальных услуг, предусматриваемых федеральным перечнем гарантированных государством социальных услуг, относятся: 1) организация питания, включая доставку продуктов на дом; 2) помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости; 3) содействие в получении медицинской помощи, в том числе сопровождение в медицинские учреждения; 4) поддержание условий проживания в соответствии с гигиеническими требованиями; 5) содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг; 6) содействие в организации ритуальных услуг; 7) другие надомные социальные услуги. Мачулъская Е.Е Горбачева Ж.А. Право социального обеспече-ния. М.: Феникс, 2000. С. 417. При обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в жилых помещениях без центрального отопления и (или) водоснабжения, в число надомных социальных услуг, предусматриваемых федеральным перечнем гарантированных государством социальных услуг, включается содействие в обеспечении топливом и (или) водой.

Кроме надомных социальных услуг, предусмотренных федеральным и территориальными перечнями гарантированных государством социальных услуг, гражданам пожилого возраста и инвалидам могут быть предоставлены дополнительные услуги на условиях полной или частичной оплаты. Социальное обслуживание на дому осуществляется соответствующими отделениями, создаваемыми в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения.

Порядок и условия зачисления на социальное обслуживание на дому определяются федеральным органом исполнительной власти по социальной защите населения. Порядок и условия зачисления граждан пожилого возра-ста и инвалидов на социальное обслуживание на дому. Утв. Прика-зом Министерства социальной защиты населения РФ от 15.09.1995. №218. // СПС Гарант 2006 г. Социально-медицинское обслуживание на дому осуществляется в отношении нуждающихся в надомных социальных услугах граждан пожилого возраста и инвалидов, страдающих психическими расстройствами (в стадии ремиссии), туберкулезом (за исключением активной формы), тяжелыми заболеваниями (в том числе онкологическими) в поздних стадиях, за исключением граждан пожилого возраста и инвалидов, являющихся бактерио- или вирусоносителями, либо при наличии у них хронического алкоголизма, карантинных инфекционных заболеваний, активных форм туберкулеза, тяжелых психических расстройств, венерических и других заболеваний, требующих лечения в специализированных учреждениях здравоохранения, которым может быть отказано в предоставлении социальных услуг на дому. Социально-медицинское обслуживание на дому осуществляется специализированными отделениями, создаваемыми в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения.

Полустационарное социальное обслуживание включает социально-бытовое, медицинское и культурное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, организацию их питания, отдыха, обеспечение их участия в посильной трудовой деятельности и поддержание активного образа жизни.

На полустационарное социальное обслуживание принимаются нуждающиеся в нем граждане пожилого возраста и инвалиды, сохранившие способность к самообслуживанию и активному передвижению, не имеющие медицинских противопоказаний к зачислению на социальное обслуживание.

Решение о зачислении на полустационарное социальное обслуживание принимается руководителем учреждения социального обслуживания на основании личного письменного заявления гражданина пожилого возраста или инвалида и справки учреждения здравоохранения о состоянии его здоровья.

Полустационарное социальное обслуживание осуществляется отделениями дневного (ночногоПриказ Минсоцзащиты РФ от 25.01.1994 № 10 об утв. Временного положения о доме ночного пребывания // СПС Гарант 2006 г.) пребывания, создаваемыми в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения.

Доступность социального обслуживания.

Один из важнейших аспектов деятельности социальных служб является доступность, так как эти службы и созданы для людей, не имеющих средств, а может и сил разрешить ту или иную ситуацию, справиться с той или иной деятельностью.

Социальные службы предоставляют услуги, которые нужны населению бесплатно или за умеренную оплату.

Услуги должны быть максимально приближены к клиенту территориально и предстовлять различный спектр услуг.

Правда, в некоторых службах эти услуги оказываются строго ограниченным слоям населения. Добровольность социального обслуживания. Насильно вернуть ребенка в нормальную, здоровую жизнь не возможно. Для этого нужно его желание. Это значит: для того чтобы приступить к оказанию помощи и коррекционной работы с каждым подростком, необходимо его согласие на сотрудничество со специалистами, оказывающими ему помощь, так и с другими клиентами обращающимися за определенной помощью в любые учреждения социальной помощи.

Но здесь есть исключения, которые прописаны в законе, что при угрозе жизни и безопасности, прежде всего детям, этот принцип можно не брать в расчет. Например, данному принципу соответствует стационарное социальное обслуживание. Стационарное социальное обслуживание направлено на оказание разносторонней социально-бытовой помощи гражданам пожилого возраста и инвалидам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся по состоянию здоровья в постоянном уходе и наблюдении.

Стационарное социальное обслуживание включает меры по созданию для граждан пожилого возраста и инвалидов наиболее адекватных их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, реабилитационные мероприятия медицинского, социального и лечебно-трудового характера, обеспечение ухода и медицинской помощи, организацию их отдыха и досуга. Стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов осуществляется в стационарных учреждениях (отделениях) социального обслуживания, профилированных в соответствии с их возрастом, состоянием здоровья и социальным положением.

Госпорьян А. Анализ практики социального обслуживания населения // Социальное обеспечение. 2004. № 12. С. 2-12. Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, имеют право на: обеспечение им условий проживания, отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям; уход, первичную медико-санитарную и стоматологическую помощь, предоставляемые в стационарном учреждении социального обслуживания; бесплатную специализированную помощь, в том числе зубопротезную (без использования драгоценных металлов), в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, а также на бесплатную протезно-ортопедическую помощь; социально-медицинскую реабилитацию и социальную адаптацию; добровольное участие в лечебно-трудовом процессе с учетом состояния здоровья, интересов, желаний в соответствии с медицинским