Сущность финансовой политики государства

Сущность финансовой политики государства. Большинство своих функций современное государство реализует путем формирова¬ния экономической политики и ее стержневой основы - финансовой политики. Ряд авторов определяет финансовую политику как совокупность государственных меро¬приятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством сво¬их функций /4,5/. В этом определении вводится очень неопределенный, без очерченных гра¬ниц термин «государственные мероприятия». Требует уточнения с учетом современной науки и практики также термин «финансовые отношения». Финансовая политика государства как часть (подсистема) экономической полити¬ки государства представляет собой совокупность бюджетно-налоговых, иных финан¬совых инструментов и институтов государственной финансовой власти, обладающих в соответствии с законодательством полномочиями по формированию и использова¬нию финансовых ресурсов государства в соответствии со стратегическими и такти¬ческими целями государственной экономической политики /6/. В этом определении прин¬ципиально важно подчеркнуть единство двух механизмов финансовой политики - ин¬струментов и финансовых институтов государственной власти. Это единство проявля¬ется в том, что любой финансовый инструмент приводится в действие, «живет» в фи¬нансовой жизни страны лишь при условии, если его технология практического исполь¬зования формируется в государственно-финансовых институтах (Минфин, Минэкономики, Федеральная комиссия по валютному контролю.

Пенсионный фонд и т.д.). Важной компонентой приведенного определения является положение, что финансо¬вая политика - это органическая часть экономической политики и поэтому имеет целе¬вую направленность. У любого финансового инструмента - будь то бюджет, налоговые ставки, льготы, фонды и т.д существует связь с целями экономической политики и ее социальной направленностью.

На практике это может быть формальная связь, не дающая результатов.

В этом случае либо инструменты, например ставки налогообло¬жения, уводят часть экономики, ВВП и доходов в теневую зону, либо институт финан¬совой власти (налоговая служба) не отладил технологию сбора налогов /1/. Чаще низкая эффективность финансовых инструментов связана как с низкой отлаженностью этих инструментов, так и с плохой организацией функционирования финансовых институ¬тов государственной власти.

Обобщая финансовую политику России в XX в выделим следующие общие черты финансовой политики: 1. Успех финансовой политики и ее высокая результативность определили мощь го¬сударства, его способность обеспечивать выполнение своих важнейших функций, реа¬лизацию национальных интересов страны, поддерживать баланс между внутренними и внешними интересами, геополитические позиции страны, а также внутренний социаль¬ный мир, социально-экономическую стабильность. 2. В связи с ограниченностью финансовых ресурсов, бюджетным дефицитом по сравнению с расширяющимися возможностями их использования под действием науч¬но-технического прогресса, возникновением новых потребностей, расширением миро¬хозяйственных связей, глобализацией экономики роль финансовой политики непрерыв¬но возрастала.

Возникли новые финансовые теории, финансовые технологии, финансо¬вый менеджмент, важнейшей частью рыночной экономики стал фондовый рынок.

Не все новые тенденции в финансах являются сферой финансовой политики.

Однако, не¬сомненно, что поле, предмет финансовой политики существенно расширились. Поэто¬му задача координации и синтеза финансовых нововведений - обогащение деятельно¬сти финансовых институтов власти с позиции современных тенденций в финансах вы¬ходит на первый план как при выработке стратегии развития российского общества, так и при решении тактических задач, 3. Возросло количество финансовых инструментов осуществления финансовой по¬литики, они стали более разнообразными.

При одновременной их универсализации возникли инструменты строго целевого назначения. Например, фондовый рынок стал в 90-е годы новым глобальным финансовым инструментом четкого целевого назначения (фьючерсные сделки и т.д.). 4. Возросла взаимозависимость между денежно-кредитной политикой, формируемой независимым Центральным банком РФ, и бюджетно-налоговой политикой правительст¬ва (Минфин и др.); возникла задача их координации.

Без обоснования количества де¬нежной массы, необходимого коэффициента монетизации не может быть эффективного бюджета. Но все «пожирающий» бюджет, неконтролируемые расходы, огромное коли¬чество бюджетополучателей наносят ущерб денежному обращению, порождают эмис¬сию и инфляцию. Другой пример: ставка рефинансирования, устанавливаемая ЦБ, так¬же зависит от политики государственного долга, размеров бюджетного дефицита, т.е. от эффективной бюджетной политики. 5. В последние годы в России, как и во всем мире, финансы приобрели самодов¬леющее значение.

Фондовый рынок породил необузданную игру и погоню за высокими спекулятивными доходами, например, на базе так называемых ролловых операций и т.д. Новые финансовые операции настолько изощренны и отделены от материального субстрата экономики, реальных (нефинансовых) услуг, что для обозначения таких яв¬лений возникли новые термины: экономика «мыльного пузыря», «бумажная экономи¬ка», «финансовые пирамиды» и т.д. 6. Финансовая политика России как по используемым инструментам, так и особен¬но по эффективности функционирования институтов финансовой власти существенно отстает от мировых стандартов в этой области.

В то же время рекомендации Междуна¬родного валютного фонда используются механически без необходимой адаптации к российским условиям. Наибольшее отставание наблюдается в бюджетном планирова¬нии, исполнении бюджета, управлении внутренним и внешним долгом, осуществлении контроля и надзора за функционированием фондового рынка. 7. Качество кадрового обеспечения финансовой политики не соответствует задачам выхода страны из кризиса из-за недостаточного внимания государства к подготовке кадров финансистов в сфере государственных финансов на протяжении десятилетий.

Вероятно, кадровый потенциал даже ниже уровня начала века, 24-30-х и 40-60-х го¬дов. При классификации финансовой политики, ее стержневых элементов можно выде¬лить следующие критерии /1,6/. 1. Главный критерий - роль финансов в экономике и их соотношение с физической экономикой, материальным производством и услугами нефинансового характера. 2. Вторым субстанциональным критерием является базисная категория, определяю¬щая структуру финансового механизма, его действующие элементы (прибыль, чистый доход, валовой продукт и т.д.). 3. Третьим критерием является роль государственного бюджета в социально-эконо¬мическом развитии.

Здесь возможны разные сценарии.

Первый исторический сцена¬рий: функциональная перегруженность бюджета вплоть до прямого финансирования за счет бюджета не только социальных расходов, расходов на образование, здравоохране¬ние, культуру и оборону страны, но и большей части расходов на капитальные вложе¬ния в реальный сектор. Второй исторический сценарий: минимизация роли бюджета в соответствии с концепцией «минимального государства». Это означает максимальную приватизацию государственной собственности, почти полное отстранение государства от финансирования реального сектора и производственных капитальных вложений.

Третий исторический сценарий: доля бюджета в ВВП связана с концепцией эффек¬тивного государства, т.е. его доля в расходах определяется исходя из оптимизации вы¬полнения государством функций, с тем чтобы эффективность и затрат и ресурсов стремилась к максимуму. Таким образом, личное благосостояние большинства граждан будет зависеть от финансового благополучия народного хозяйства и сбалансированно¬сти бюджета. 4. Денежный фактор; устойчивость рубля и цен как основа устойчивости финансо¬вой системы и ее важного звена - государственного бюджета.

Как только обесценение рубля доходит до критического уровня, доходы государства перестают быть основой благополучия государства, инфляция подрывает мотивацию предпринимательской и любой другой деятельности человека. 5. Взаимосвязь отечественной и мировой финансовой системы, роль внешних зай¬мов и иностранных инвестиций, а также роль международных финансовых организаций в определении финансовой политики России.

С позиции этих критериев весь исторический процесс формирования и изменения финансовой политики нельзя представить однозначно как развитие по восходящей ли¬нии или как развитие циклического характера. Он носит более сложный характер. Это связано с изменением целей экономической политики, влиянием внешних условий и факторов, которые представляют возможную угрозу изменения геополитического по¬ложения России.

По многим указанным выше критериям конец XIX века, первое десятилетие XX столетия вплоть до первой мировой войны идентичны финансовой политике 1924-1928 гг. и 1991-1999 гг. /4,8/. В указанные периоды финансовая политика играла самостоя¬тельную роль, не подчиняясь плановым директивным заданиям, при этом прибыль и чистый доход являлись критериями эффективности субъектов рынка. Финансовая политика в первом десятилетии XX в. и в 1924-1929 гг. базировалась на твердом рубле, обеспеченном золотом.

Общим результатом финансовой политики этих двух периодов явился значительный рост экономики. В 1900-1913 гг. выделяются два периода - 1900-1908 гг. и 1909-1913 гг. Как пишет Р.А. Белоусов, «каждые два-три года (в 1900-1908 гг.) происходил небольшой спад или сбой в выпуске ва¬ловой продукции (промышленности) /3/. Однако в целом сохранялась тенденция хотя и медленного, но все же поступательного развития. Среднегодовые темпы прирос¬та за весь период составили 4,5-4,7%. В 1909-1913 гг. темп роста промышленности ускорился и в среднем составил 7,4%. Если оценивать функционирование рыночной системы по среднегодовым темпам прироста промышленной продукции, то в целом за период 1885-1913 гг. он составил 3,4%. Основой финансовой и экономической политики в целом в 1924-1928 гг. были от¬мена продразверстки и переход к продналогу, широкое развитие мелкого производства и торговли.

Базовым преобразованием всей системы была денежная реформа, которая предусматривала постепенный переход от дензнаков к червонцу, обеспеченному золо¬том. При проведении этой реформы учитывался опыт денежной реформы С.Ю. Витте. Как писал один из разработчиков этой реформы профессор Л.Н. Юровский, «денежная реформа 1924 г. проведена была успешно в том смысле, что она создала условия де¬нежного обращения несравненно лучше, чем те, которые существовали до нее, и выве¬ла страну из состояния валютного хаоса /3/. Упорядочение обращения явилось одним из существенных факторов значительного хозяйственного подъема, который имел место в 1924-1925 гг. (несмотря на неурожай этого года) и в течение двух последних лет. Од¬нако в 1924 г. совершенно правильно отмечалось самими участниками реформы, что она не завершена не только в том отношении, что она сохранила наряду с банковской эмиссией еще и казначейскую, но также и в том отношении, что она не привела всех ценностных отношений в состояние необходимого равновесия». Поэтому неправильно было бы, как это делают некоторые авторы, период 1913-1928 гг. считать периодом перехода от рыноч¬ной к планово-централизованной системе. Создание Госплана и утверждение плана ГОЭЛРО не являются обязательными признаками планово-централизованной системы.

Например, рыночный характер экономики Японии вполне уживается с системой эко¬номического планирования и соответствующим министерством, которые созданы в этой стране.

Другой пример - Китай, совершивший постепенный переход от планово-рыночной системы к рыночной системе с использованием механизмов планового управления экономикой. При некоторых схожих чертах финансовой политики начала века с политикой фи¬нансовой стабилизации, проводимой в 1991-1998 гг между ними существуют большие различия.

Главное из них заключается в различии целей, которые обслуживает эта по¬литика.

Финансовая политика начала века, вписываясь в постепенно формируемую ры¬ночную систему, направлялась на цели развития экономики России. Как писал С.Ю. Витте, «финансовая политика должна быть направлена на всемерное содействие эко¬номическим успехам и развитию производительных сил страны.

Такая политика мо¬жет дать наилучшие результаты и в отношении финансового хозяйства, возвышаясь вместе с народным благосостоянием, платежной силой населения и умножая источни¬ки государственных доходов» /8/. Финансовая политика последнего десятилетия XX в. либо не имеет четкой целевой ориентации в отношении развития экономики, либо камуфлирует эти цели. Цели по¬строения рыночной экономики, приватизации государственного имущества, реструкту¬ризации экономики не связаны с глобальными целями развития самой экономики.

Они не согласованы между собой и не ориентированы на достижение определенного резуль¬тата - рост ВВП, рост доходов населения и т.д. Нельзя считать самодостаточной цель финансовой политики - вхождение в мировую финансовую систему. Включаться в ми¬ровую финансовую систему необходимо, но для того, чтобы достичь определенных ре¬зультатов, в том числе и повышения благосостояния населения. Не может быть главной целью финансовой политики сокращение бюджетного дефицита.

Лауреат Нобелевской премии по экономике 1996 г. Ульям Викри категорически выступает против «навязчивой погони политиков за святым Граалем сбалансированного бюджета». По его мнению, «стремиться надо не к сбалансированному бюджету, а к сбалансированному рынку труда». Правильность целей финансовой политики, их реалистичность и здоровая агрессив¬ность, мобилизующий характер проверяются в процессе экономической деятельности всех звеньев хозяйства, включая деятельность Министерства финансов.

Если в начале века финансовая политика давала позитивные результаты, о которых сказано выше, то в последнее десятилетие, несмотря на широкий размах реформ (а может быть, именно по этой причине), политика финансовой стабилизации привела к перманентному кри¬зису реального сектора экономики, почти двукратному падению производства, огром¬ной зависимости экономики от внутренних и внешних займов и к резкому сокращению доходов и снижению продолжительности жизни российского населения. 1.2.