И.Д.Саначев

 

 

Развитие местного самоуправления в России
после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории

 

П

арадоксы демократии. Проблема существования, функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации назрела давно. Мало кто задумывается над тем, что в ней — корни многих российских неурядиц, а потому именно она сегодня является наиболее болезненной и важной.

Дело в том, что центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства.

К сожалению, в специальной литературе, появившейся в последние годы в России, местное самоуправление увязывается с «демократическим государством», «демократией», «гражданским обществом» и т.п. Это происходит потому, что налицо своего рода смешение понятий, когда местное самоуправление было объявлено необходимым элементом демократического общества и был сделан вывод, что местное самоуправление невозможно без демократического общества. Между тем достаточно развитое местное самоуправление — как сельское, так и городское — было, например, в царской России. А ведь ее никто еще не смел назвать «демократическим государством».

Вместе с критикой неудачных реформ российского общества 1990-х гг., проходивших под флером демократической идеологии, усилилась и критика местного самоуправления, особенно со стороны руководителей субъектов Федерации. Местное самоуправление объявляли результатом происков американских спецслужб и их ставленников-«реформаторов», призванных окончательно развалить страну, и безумным экспериментом, и т.д. и т.п.

Не останавливаясь на том, что губернаторам объективно выгодно шельмовать местное самоуправление, заметим лишь только, что местное самоуправление — это не продукт какой-либо идеологической концепции или доктрины; это прежде всего — плод определенного уровня развития государства.

Способы возникновения местной власти. Чтобы понять, почему возникает местное самоуправление, нужно прежде всего разобраться в способах возникновения «местной власти» и «местного самоуправления».

Община как низший уровень государственного устройства может быть самоуправляющейся; частично самоуправляющейся, а частично подчиненной государству; полностью подчиненной государству. Возможность понять, каким способом может быть создана местная власть, позволяет с легкостью увидеть и национальные особенности строительства местных сообществ, причины существования того или иного уровня разграничения пределов компетенции, полномочий между местным сообществом и государством; предугадать возможный ход развития местных сообществ и их взаимоотношений с государством.

Если мы попытаемся бросить хотя бы беглый взгляд на историю местной власти, то, при всем разнообразии частных проявлений, можно вычленить несколько основных путей ее создания, дающих на практике массу более частных вариантов.

Местная власть может быть сформирована тремя способами:

— установлением прямого государственного управления над местным сообществом;

— формированием органов местной власти методом самоорганизации граждан, то есть «снизу»;

— путем делегирования части полномочий государством, то есть путем реформ «сверху».

Истории известно, что обычным способом формирования прямого административного управления являлось завоевание местного сообщества каким-либо иным сообществом; при этом последнее начинало играть роль «Центра», центральной власти по отношению к созданным им же местным властям. Вторым известным способом было установление договорных отношений, вследствие развития которых постепенно происходило перераспределение прав и экономических рычагов в пользу Центра с окончательной полной или почти полной передачей их в Центр. Наконец, третьим вариантом являлось установление религиозного господства с конечным экономическим и правовым подчинением сообщества Центру.

Очень часто в истории мы можем увидеть совокупность этих способов.

Здесь следует оговорить один момент, который является принципиальным в понимании прямого административного управления: община, местное сообщество после подчинения в той или иной форме Центру вполне могут сохранять внутренние органы самоуправления. Более того. История дает нам примеры, когда сообщества даже имели выборные органы, но эти последние целиком и полностью подчинялись чиновнику, поставленному Центром для контроля за данным местным сообществом.

В современной жизни мы видим даже примеры формирования представительных органов власти, долженствующих изображать право местного сообщества на местное самоуправление, но фактически подчиненных государственной вертикали. Так было, например, в России в 1993 г., когда всевластие командно-администpативной вертикали дополнялось — на местном уровне — городскими Думами, целиком и полностью подвластными Главам администраций городов.

Не исключаются при прямом административном управлении и элементы самоорганизации граждан, но эти элементы никоим образом не претендуют на то, чтобы стать властью или местным правительством.

Прямое административное управление может просуществовать достаточно длительное время, но исторически этот вид, так сказать, изначально обречен. Он вынужден эволюционировать в сторону развития местного самоуправления, так как в хозяйственном отношении он крайне неэффективен; возникающая в результате установления этого вида система управления громоздка, усложнена и запутана.

Местная власть и субъекты реформ. Наиболее часто встречающийся путь формирования местной власти есть путь реформ, проводимых государством. Известен целый ряд причин, по которым государство вынуждено начинать реформы и допускать развитие местного самоуправления. К ним прежде всего относятся экономические и финансовые причины.

Как правило, пытаясь облегчить финансовое напряжение государственного бюджета, улучшить экономическую ситуацию внутри страны, государство и идет на реформы. Социально-экономическая обстановка внутри страны толкает государство к реформам: с одной стороны, правящими элитами все глубже и глубже осознается невозможность централизованного решения всех финансово-экономических проблем развития страны; с другой стороны, развивается борьба городов и сельских общин за предоставление им реальных возможностей и условий для местного самоуправления, усиливается всегда присутствующий элемент самоорганизации местных сообществ.

Противоборство многообразных причин никогда не приводит к возникновению полного местного самоуправления, хотя на первый взгляд может показаться, что и в ситуации, когда государство осуществляет прямое административное управление на местах, возможна поступательная цепь реформ, способных привести к установлению такой формы местной власти. Однако подобные примеры практически неизвестны.

Как правило, «двойное давление» на государство заканчивается тем, что устанавливается некий компромисс между центральной властью и местным сообществом. Объем прав и полномочий, предметы ведения возникшего в результате «двойного давления» местного самоуправления целиком и полностью зависят от тех конкpетно-истоpических условий, в которых формировалась данная местная власть.

Хотя это и кажется парадоксальным, но революционные потрясения в государстве почти всегда связаны с нежеланием государства уступить такому «двойному давлению». Второй парадокс революций с точки зрения муниципальной теории заключается в том, что они приводят государство — или новое государство, возникшее на месте старого, — к необходимости реформ местных органов власти! Революция (если только она не приводит к полному саморазрушению и возникновению чего-то абсолютно качественно нового, как это было в России) есть прелюдия реформ местной власти.

Направление реформ местной власти в сторону самоуправления — наиболее распространенный способ создания такового в мире; это типично российский путь развития местной власти. Вместе с тем российская история местной власти убедительно показала, что если «двойное давление» не получает адекватного ответа со стороны государства, то эта ситуация чревата саморазрушением государства и местного сообщества.

Россия демонстрирует типичный образец прерывистости в развитии местного самоуправления: за реформой следовала контрреформа, за приливом в развитии местного самоуправления — отлив. Эта прерывистость, кажется, приводит к идее о том, что в случае реформ местная власть целиком и полностью зависит от воли центра к реформированию, однако это не вполне так. При «двойном давлении» все зависит от конкретно-исторических причин, от силы этого давления. Центр вынужден считаться с угрозой собственного саморазрушения, и в силу этого мириться с местным самоуправлением.

Самоорганизация граждан присутствует всегда; элементы ее усиливаются или ослабевают, но самоорганизация граждан на уровне создания местной власти возможна только в тех случаях, когда государство находится в процессе организации или реорганизации (то есть вследствие незавершенности процесса ее формирования, революции и т.п. отсутствует сильная государственная вертикаль).

Мы знаем совсем немного исторических примеров выбора такого пути развития. Не считая давно ушедших в прошлое городов-государств, американский вариант местного самоуправления является едва ли не единственным известным нам примером такого развития — единственным прежде всего потому, что история создания американского государства в значительной степени уникальна. Это практически единственное государство, созданное «снизу вверх», причем в этом процессе местные самоуправления играли очень важную и даже во многом решающую роль, что, в конечном итоге, обусловило полное местное самоуправление. Уникальность данного пути свидетельствует и об уникальности полного местного самоуправления как вида.

Здесь, естественно, возникают вопросы о том, возможно ли возникновение подобного вида в других конкретно-исторических условиях и копирование американского опыта.

Собственность. Три разных пути формирования местной власти подразумевают три разных способа образования муниципальной собственности, на которой зиждется независимость всякого местного самоуправления.

В случае прямого административного управления никакой муниципальной собственности нет и быть не может. Всякая собственность находится лишь только в пользовании городских или сельских органов власти, собственником же ее является государство. Именно эта ситуация наличествовала в России, во всяком случае, до 1995 г. Элементы самоорганизации граждан были экономически бессильны и потому не могли претендовать на то, чтобы стать хотя бы видимостью местной власти и местного правительства. Отметим, что именно здесь возникает так называемая «теневая» самоорганизация и уход средств местных сообществ «в тень» — черный рынок, нелегальная экономика суть следствия «теневой самоорганизации». Еще одним ее следствием — во всяком случае, в России — является создание сложно структурированной и иерархичной (элемент власти!) организованной преступности.

В случае полного местного самоуправления неотъемлемой частью последнего являются: наличие муниципальной собственности на землю, то есть собственности жителей (граждан) данного местного сообщества на земли территорию сообщества; уступка гражданами местного сообщества части своей собственности в пользу органов самоуправления (муниципальные налоги, независимый от государства бюджет, недвижимость и т.п.).

С одной стороны, область вмешательства государства в деятельность органов местного самоуправления в случае делегирования права управления или владения гражданами местного сообщества части своей собственности местной власти очень узка, и последняя обладает большой долей экономической самостоятельности и независимости.

С другой стороны, в том случае, если собственность государства на землю, недвижимость уже установлена, если местный бюджет уже существует, являясь частью государственного бюджета, то уступка гражданами сообщества части своей собственности в пользу органов местной власти полностью исключена, так как фактически это будет уступка в пользу государства. Тогда возможна только уступка государством части своей собственности в пользу муниципальных органов самоуправления.

Перспективы. Государство, переходя от прямого административного управления к смешанному виду, должно определить, в каком объеме и какую собственность оно уступает местному сообществу. Однако Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г. и положивший начало реформе местного самоуправления в России, изначально не давал никаких ответов на вопрос, было ли готово государство уступить хотя бы рубль в пользу органов местного самоуправления, каковые было предписано создать в течение шести (!) ближайших месяцев.

Если предположить, что Закон подразумевал развитие самоорганизации граждан вплоть до создания ими местной власти (о чем, собственно, говорит целый ряд разделов Закона), то неизбежен вывод о невозможности таковой прежде всего в силу неразрешенности вопроса о муниципальной собственности и очевидной невозможности решить его в силу наличия командной государственной вертикали уже на уровне субъектов Федерации, не горевших желанием делиться ни собственностью, ни властью.

Путь, избранный Россией, — это путь реформ. Из этого, однако, вытекает, что никакая самоорганизация граждан вплоть до создания местной власти при выборе этого пути невозможна. Государство, реформирующее свою местную власть, должно четко определить основы этой реформированной власти, четко разграничить пределы компетенции и предметы ведения различных уровней своей власти.

К сожалению, в случае реформы 1995 г. в России этого пока не произошло. Как кажется, стратегической ошибкой этой реформы было то, что государство начало перестраивать себя не «снизу вверх», то есть начиная с реформ местной власти и развития самоорганизации граждан к реформам регионального управления, а затем и самого центра, но со средины, попытавшись превратить субъекты Федерации в главную движущую силу реформ .

Как следствие этого, Закон «Об общих принципах местного самоуправления» настолько насыщен ссылками на будущие законодательные акты субъектов Федерации, что некоторые законодатели и политологи назвали его «рамочным», то есть признали, что в нем на самом деле лишь только очерчиваются те рамки, пространство в которых должно быть заполнено преимущественно законодательными актами субъектов Федерации. Из 52 статей основной части Закона двадцать семь (то есть половина!) носят этот пресловутый «рамочный» характер, и даже в части заключительных и переходных положений законодатели две статьи из четырнадцати сделали «рамочными»[177]). Да и само название Закона подчеркивает его «общий» характер.

Что это означает с точки зрения муниципальной реформы и развития самоорганизации граждан во всех ее формах, касающихся местного самоуправления?

Лишь только то, что дело этой реформы практически целиком и полностью передано в руки субъектов Федерации. На практике — губернаторам и их командам.

По всей стране развернулась борьба между властями субъектов Федерации и нарождающимися местными самоупpавлениями. В тех случаях, когда в руках органов местного самоуправления оказывались хоть какие-то ресурсы, борьба приобретала затяжной и острый характер. Однако в значительной части регионов органы местного самоуправления стали всего-навсего приставкой к губернаторской машине.

Вопрос же о том, заинтересованы ли сами губернаторы в создании действительно эффективной системы местного самоуправления в России, является, похоже, чисто риторическим, так как отношения губернаторских «партий власти» и местных самоуправлений определились достаточно давно и явно.

Конфликты губернаторов и их команд с органами местного самоуправления в Приморье, Ульяновске, Удмуртии, Бурятии, в других субъектах Федерации наглядно показали, каково реальное стремление губернаторских команд к «реформированию». Причина этих конфликтов очевидна — в постоянной борьбе за выбивание и передел федеральных трансфертов органы местного самоуправления, по логике вещей, должны стать претендентами №1 на эти средства. Кто добровольно откажется от львиной доли собственности и власти?

Таким образом, реформирование органов самоуправления, отданное на откуп губернаторам, зашло в тупик. В сущности, августовский Закон представляет собой попытку предложить гражданам самооpганизоваться в органы местного самоуправления при наличии уже сложившейся командной вертикали в регионах, в условиях резкого усиления силы, влияния, власти региональных лидеров. Но в истории человечества еще никогда никому не удавался подобный эксперимент.

В силу этого представляется крайне сомнительным, что нынешняя реформа местного самоуправления получит дальнейшее развитие.

 

 

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ:

Большаков Андрей Георгиевич, кандидат социологических наук. Казанский государственный университет. Кафедра политологии, доцент.

Область научных интересов: конфликтология, федерализм, муниципальное управление и самоуправление.

Телефон: (8432) 92-98-58 (дом.), (8432) 31-55-77 (раб.).

E-mail: Andrew.Bolshakov@ksu.ru

 

Бутенко Ирина Анатольевна, доктор социологических наук. Российский институт культурологии. Заведующая сектором методологии и методов социологических исследований.

Область научных интересов: методология социальных исследований.

E-mail: ffortuna@mtu-net.ru

 

Великая Наталия Михайловна, кандидат социологических наук. Санкт-Петербургский государственный университет, старший преподаватель.

Область научных интересов: социология культуры, политическая социология.

Санкт-Петербург, ул.Л.Толстого, 1/3, кв.85.

Телефон: (812) 234-65-55. Факс: (812) 327-50-14.

E-mail: velikaya@sp.ru

 

Глушенкова Елена Ивановна. Институт мировой экономики и международных отношений РАН. Сектор теории политики, научный сотрудник.

Область научных интересов: теория политической науки и международных отношений.

E-mail: gluh@ccsis.msk.ru

 

Иванова Татьяна Юрьевна,Новосибирск. Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, аспирантка.

Область научных интересов: социальная база гражданского общества; территориальная общность как элемент гражданского общества; местное самоуправление.

E-mail: april@ksn.ru

 

Лысякова Лариса Михайловна, Институт сравнительной политологии РАН, научный сотрудник.

Область научных интересов: сравнительное изучение социальных и политических процессов в России и КНР.

Москва, Мичуринский пр.-т., 29-2-28.

Телефон: (095) 147-38-18.

 

Мерсиянова Ирина Владимировна, Новосибирский государственный университет, экономический факультет. Кафедра общей социологии.

630058, Новосибирск, ул.Вахтангова, д.3-а, кв.202.

Телефон: (3832) 34-18-37.

E-mail: queen@iclub.nsu.ru

 

Саначев Игорь Дмитриевич, кандидат исторических наук. Владивостокский институт международных отношений стран АТР ДВГУ, заведующий кафедрой.

Область научных интересов: местное самоуправление, геополитика.

690089, Владивосток, ул.Иртышская, 18-14.

Телефон: (4232) 215-334. Факс: (4232) 515-310.

 

Соколов Константин Ильич, Тверской гуманитарный институт города, социолог.

Область научных интересов: социально-политические и массовые движения в истории России и современности; деятельность некоммерческого сектора в современной российской провинции.

170032, Тверь, пос.Химинститута, д.36, кв.47.

Телефон: (0822) 33-00-68. Факс: (0822) 33-00-68.

E-mail: humins@hptmts.tvcom.ru

[1] Еще недавно соотечественники — от государственных деятелей до студентов и переводчиков — испытывали значительные затруднения при попытке различить понятия «государство» и «общество».

[2] Данные из Интернет.

[3] Демидов А.М. Социокультурные стили в Центральной и Восточной Европе // Социс, 1998, № 4.

[4] Цит. по: Социс, 1998, № 2, с. 155.

[5] Там же.

[6] Демидов А.М. Указ. соч.

[7] Данные из Интернет.

[8] Демидов А.М. Указ. соч.

[9] Использование этих слов-калек с английского уже приводит к определенным неудобствам, поскольку они не являются полноценными эквивалентами оригиналов в связи с отсутствием в России аналогичных явлений.

[10] Рашковский Е. Гражданское общество: религиозное измерение проблемы // МЭиМО, 1996, № 5.

[11] Сюда включаются социально-­экономическое и политическое измерения и, следовательно, входят социальные движения и общественные организации, а также непарламентские структуры политических партий.

[12] Перегудов С.П. Институты гражданского общества и государство // Социс, 1995, № 3.

[13] Голенкова З.Т. Гражданское общество в России // Социс, 1997, № 3.

[14] Данные из Интернет.

[15] Например, из одного Союза кинематографистов вышло 4, из Союза писателей — 7; вместо Советской социологической ассоциации появилось 4 профессиональных объединения; с 1991 по 1996 гг. численность добровольных объединений возросла в 12 раз (Гражданские инициативы и будущее России (Ред. М.И.Либоракиной и В.Н.Якимца). — М.: Школа культурной политики, 1997. С. 11).

[16] Если в начале века творческие объединения основывались на единстве стиля, подхода, то есть на творческой основе, то в конце 1980-х — скорее на политической.

[17] Так, согласно уставу, для вступления в Союз писателей соискателю необходима рекомендация двух членов Союза и наличие ряда публикаций. Фактически же прием осуществляется без соблюдения этих требований, соискатели вступают группами, например, на семинаре молодых писателей; рекомендации и публикации оказываются вовсе не обязательными.

[18] Гражданские..., с. 15.

[19] В 1987 г. впервые в 5% районов выборы проводились на соревновательной основе — по многомандатным округам, на 94 тыс. мест претендовали 120 тыс. кандидатов.

[20] Закон об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР был принят 9 апреля 1990 г.

[21] Москва. Приложение к «Аргументам и фактам», 2000, № 5 (343).

[22] Подробнее см.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. — М.: МОНФ, 1998.

[23]Серебряков С.Л. Цивилизационные основы формирования гражданского общества в России // Социально-политический журнал, 1995, № 2, с. 98.

[24] Романенко Л.М. О методике исследований российского общества // Социс. 1995,
№ 1.

[25]См.: напр.: Голенкова З.Т. Гражданское общество и социальная стратификация — В кн.: Проблемы формирования гражданского общества - М., 1993; Магомедов К.О., Смольков В.Г. Гражданское общество — М., 1993; Романенко Л.М. К вопросу об объективных индикаторах современного гражданского общества в России // Вестник Моск. Ун-та. Сер.18. Социология и политология, 1995, № 2; Черныш М.Ф. К проблеме эмпирических исследований гражданского общества // Проблемы формирования...

[26] Дилигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et contra. — Carnegie Endowment for International Peace — М: Contra (Гражданское общество) 1997, № 4, Т. 2.

[27] Дарендорф Р. Мораль, институты и гражданское общество // Путь, 1993, № 3.

[28] Черныш М.Ф. Указ. соч.

[29] Соловьев С.Л. Культура гражданственности. К новой парадигме // Свободная мысль, 1992, № 7.

[30] Серебряков С.Л. Цивилизационные основы формирования гражданского общества в России // Социально-политический журнал, 1995, № 2.

[31] Романенко Л.М. Гражданское общество. Социологический словарь-справочник. — М., 1995.

[32] Исследована часть ответов на вопрос анкеты, разработанной сотрудниками отдела управления социально-экономическими процессами региона Института экономики и организации промышленного производства СО РАН в рамках проекта «Мониторинг социально-экономических процессов трансформации экономики и общества (на примере муниципальных образований монофункционального типа)», который осуществляется ИЭиОПП СО РАН совместно с кафедрой общей социологии НГУ. Руководитель проекта — к.э.н. В.М. Пушкарев, руководитель экспедиции — к.э.н. доцент Е.Е. Горяченко. В качестве интервьюеров выступали аспиранты и студенты 2-го курса социологического отделения экономического факультета НГУ. На основе механической выборки, произведенной по спискам избирателей, было опрошено 474 человека старше 16 лет, массив взвешен по полу и возрасту.

[33] Согласно данным ФОМ, в 1998 г. 20% респондентов не помнят, принимали ли они участие в предыдущих парламентских выборах, около 1/3 опрошенных, определенно посетивших избирательные участки в декабре 1995г., забыли, за какую партию они тогда голосовали; на вопрос о том, насколько человек осведомлен о работе своего депутата в Госдуме, ответ «ничего не знаю» дали 77% респондентов.

[34] Данные из Интернет; в сумме получается более ста процентов, так как некоторые респонденты давали несколько ответов, но те, кто заявили, что не знают прав, в большинстве случаев давали только один ответ

[35] Алмонд Г.А., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Полис, 1992, № 4.

[36] Здесь автор разделяет точку зрения, выраженную Р.Дарендорфом: «Мне нравится думать о гражданстве как о неких шансах. Это и отличает свободное общество от несвободного... Свобода — это шанс, условие, при котором люди сами выбирают свой путь, как в том смысле, что им никто не будет мешать, так и в смысле их способности сделать такой выбор... Свобода — это также возможность вовсе отказаться от выбора или сделать неправильный выбор... Гражданство в этом смысле есть квинтэссенция свободы» (Дарендорф Р. Указ. Соч.).

[37] В сумме получилось более 100%, так как респонденты могли дать несколько ответов.

[38] Конституционно за гражданами России закреплено несколько обязанностей, а именно: забота родителей о детях, забота детей о нетрудоспособных родителях, сохранение памятников истории и культуры, сохранение природы, служба в армии, уплата налогов и соблюдение законов.

[39] Часто в ответах звучал такой комментарий: «А зачем я буду платить налоги, если чиновники их все равно к себе в карман положат?»

[40] См. напр.: Пугачев Б.М. Судьба либерализма и демократии в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер.18. Социология и политология, 1995, № 2.

[41] Вопрос был закрытым.

[42] Milbrath L. W. Environmentalists. Vanguard for a New Society. — Albany, 1984. О партиципаторной демократии см. также: Paehlke R.C. Environmental Values and Democracy. The Challenge of a Next Century // Environmental Policy in the 90s. Toward a New Agenda. — Washington, 1990; Williams B., Matheny A. Democracy, Dialogue And Environmental Disputes. New Haven-London, 1995; См. также о постмодернистской политике: Abramson P.R., Inglehart R. Value Change In Global Perspective. — Ann Arbor, 1995; Gare A.E. Postmodernism and the Environmental Crisis. — London-New-York, 1995.

[43] См. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. — М., 1993.

[44] Williams B., Matheny A. Democracy, Dialogue and Environmental Disputes. — New Haven-London, 1995.

[45] Cotgrove S. Catastrophy or Cornucopia. The Environment, Politics and Future. — Wiley, 1982.

[46] Здесь и далее оставляем за скобками деятельность «зеленых» партий, поскольку она лежит за пределами «демократии участия», в рамках которой население вовлекается в принятие каждодневных решений, в сам процесс политики, а не только в избирательный процесс.

[47] Vogel D. National Styles of Regulation. Environmetal Policy in the Great Britain and USA. — London, 1986.

[48] Экологи — это ученые-естественники, которые не имеют никакого отношения к политике, если только не участвуют в процессе принятия соответствующих решений, давая свои экспертные оценки. Экологистами называют гражданских активистов из экоНПО: идеологию экологического движения на Западе называют экологизмом, а экологисты — все, кто ее разделяет, то есть потенциально любой гражданин.

[49] Перипетии борьбы между экспертами, действующими в рамках своих цеховых интересов, или в интересах (и от имени) государства, и экологистами за повышение эффективности экологической политики, наверное, — наиболее распространенный сюжет в зарубежной экополитологии.

[50] Отметим здесь, что, поскольку Россия тоже подписала эти документы, в нашей стране тоже должна быть проведена соответствующая работа. Автору, однако, известно, что если региональные стратегии у нас и создавались, то население к работе не привлекал никто; всю работу выполнили «эксперты», научные сотрудники, которые просто сели и написали данный документ, как пишут научный трактат.

«Демократия участия» призвана на порядок повысить ее эффективность путем изменения схем принятия решений. Качественные отличия схем принятия решения с привлечением партиципаторных практик — значительно повышается информированность лиц, принимающих решение о предмете, появляется уверенность в том, что решение будет выполнено (к его принятию допускаются те, от кого будет зависеть его осуществление), отметаются все нереальные и заведомо невыполнимые идеи и предложения. Пока в России все политические документы, тем более проекты долгосрочного развития, будут писаться так, как они пишутся сейчас, эффективность политических решений и осуществимость проектов будет с неизбежностью стремиться к нулю.

[51] Young St. A Mirage Beyond The Рarticipation Hurdle? — In: Lafferty W.M., Eckerberg K. From the Earth Summit to Local Agenda. — London, 1998.

[52] Stakeholder — от слов stake и holder — держатель шеста. Переселенцы на Дикий Запад втыкали в землю шест, и данный участок земли таким образом становился «забит» за данным владельцем. Local stakeholders — те, у кого «шест» в этой земле, от кого как-то зависит жизнь в этой местности.

[53] Яницкий О. Н. Экологическое движение в переходном обществе: проблемы теории // Социс, 1998, № 10.

[54] Как указывал Ch. Zigel, при том, что государство играет первую скрипку в постановке проблемы, на следующем этапе принятия решения имеет место привлечение государством представителей неких корпоративных групп; здесь граждане участвуют в политике в рамках их профессиональной организации. (См.: Environment And Democratic Transition. Policy and politics in Central and Eastern Europe. — London, 1993.)

[55] Jancar B. Environmental management in the Soviet Union and Yugoslavia. — Durham, 1987.

[56] Данная модель принятия политических решений в западной экополитологии получила название департментализма (от “department” — департамент, министерство, ведомство).

[57] Это относится, напр., к Борису Немцову, который вместе со своим братом Игорем (Эйдманом) начинал в рядах экологических активистов, в частности, участвовал в борьбе за закрытие горьковской атомной станции. Став политиком федерального уровня, он полностью отошел от экологического движения.

[58] См., напр.: Акции экологического движения: руководство к действию. Под ред. И. Халий. — М., 1996.

[59] См. Яницкий О.Н. Экологическое движение в России. Критический анализ. — М., 1996.

[60] Sandbach F. Environment, Ideology and Policy. — New Jersey, 1980.

[61] См. Яницкий О.Н. Указ.соч.

[62] Докторов Б.З., Сафронов В.В., Фирсов Б.М. Уровень осознания экологических проблем: профили общественного мнения // Социс, 1992, № 12.

[63] Sandbach F. Op.cit.

[64] Например, Гринпис вообще не принимает пожертвований от фирм и работает в режиме жесточайшей экономии средств (15% — административные расходы), сотрудники чаще работают на общественных началах. Западные НПО учатся обходиться минимумом средств, в них преобладают горизонтальные связи, контрольные функции находятся у активистов на местах, центр поддерживает информационную прозрачность и координирует информационные потоки, но не распределяет финансы. Российские схемы администрирования экоНПО традиционны, громоздки. «Их» экоНПО — предельно демократичны, а наши — олигархичны.

[65] Cotgrove St. Op. cit

[66] Акции...

[67] Например, акция самарских экологистов в защиту парка «Самарская Лука», акции Гринпис против Минатома.

[68] Яницкий О.Н. Указ.соч.

[69] Степень влияния на российское движение из-за рубежа вообще невозможно переоценить. Так, известную экологическую организацию Прибайкалья «Байкальская экологическая волна» возглавляет в настоящее время гражданка Великобритании Дженнифер Саттон.

[70] Jancar B. Op. cit.

[71] Abramson P.R., Inglehart R. Value Change in Global Perspective. — Ann Arbor, 1995.

[72] Мозговая А.В. Экологически устойчивый образ жизни: факторы становления // Социс, 1999, № 8.

[73] Вы нас не трогайте, и мы вас трогать не будем // Русская мысль, 5 марта 1998 г.

[74] Яницкий О.Н. Указ.соч..

[75] См., напр.: Яницкий О.Н. Социальные движения. (Сто интервью с лидерами). — М., 1991.

[76] Ashford D.E. British Dogmatism and French pragmatism: Central–local Policymaking In the Welfare State. – L.: Allen&Unwin, 1982. – XII.

[77] Более подробно см.: Мерсиянова И.В. Взаимодействие органов местного самоуправления и организаций Третьего сектора: проблемы институционализации. — В кн.: Органы местного самоуправления и негосударственные некоммерческие организации: отношения партнерства. – Новосибирск: ИДМИ, 1999.

[78] Косвенным подтверждением этого является широта и характер функций, выполняемых органами ТОС. Согласно результатам исследования, проведенного в 1998 г. при участии студентов отделения «Социология» экономического факультета Новосибирского государственного университета под руководством автора, в Новосибирске органы ТОС выполняют множество функций, основные среди них: (1) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового и сервисного обслуживания, организации досуга, развития физкультуры и спорта; (2) защита социальных, экономических и иных законных прав и интересов жителей территории; (3) информирование по вопросам социально–экономической жизни и консультирование жителей соответствующей территории по вопросам отношений с городскими службами и правам потребителей; (4) привлечение жителей к благоустройству, улучшению содержания жилищного фонда, объектов культурно–бытового обслуживания, поддержанию санитарного порядка и противопожарной безопасности; (5) разработка совместно с органами внутренних дел мероприятий по охране общественного порядка, профилактике преступности; (6) социальная защита отдельных групп. (Мерсиянова И.В. Роль территориального общественного самоуправления в социально–экономическом развитии города // Проблемы истории местного управления Сибири XVI–XX веков. – Новосибирск: SWEF, 1998.)

[79] В отличие от воинственных германцев и литовцев, избавлявшихся от «лишних, слабых и увечных» сородичей, истреблявших пленных, славяне были более милостивы к этим людям; пленные могли вернуться в родные места или «остаться жить между славянами в качестве людей вольных или друзей» (Соловьев С.М. Сочинения. Кн.1. История России с древнейших времен.– М., 1988).

[80] При Иоанне Грозном в 1551 г. в Постановлении Стоглавого Собора попечение о бедных признается делом общества. Собор признает необходимым регулировать обязанности общества через закон, однако систематическая законодательная деятельность в этой области еще не сложилась. Теория социальной работы: Учебник. Ред. Е.И.Хлыстова. – М.: Юристъ, 1998.

[81] Черных А.И. По пути к гражданскому обществу. Реформы 60–х годов в России. — В кн.: Проблемы формирования гражданского общества. Отв.ред. З.Т. Голенкова. – М., 1993.

[82] Благотворительные учреждения Российской империи. – СПб, 1900. – Т.1.

[83] Например, в Москве начало развиваться городское самоуправление, в котором участвовали промышленники, деловые люди и специалисты, посвятившие себя делу развития и расширения городских служб. Значение их деятельности выходило далеко за рамки простого увеличения маршрутов городского транспорта или прокладки сети канализационных труб – предполагалось, что развитие частной инициативы (самодеятельности) и нравственности в народе является главными целями городского правительства (Бредли Дж. Общественные организации и развитие гражданского общества в дореволюционной России// Общественные науки и современность. – 1994. – № 5).

[84] Утверждение уставов добровольных обществ, различающихся по сферам и видам деятельности, было предоставлено отдельным министрам. Университетским уставом 1863 г. с разрешения министра народного просвещения студентам и преподавателям было разрешено объединяться в кружки и ассоциации, а также учреждать университетам научные общества.

[85] Благотворительность в России. – СПб, 1907. – Т.1.

[86] Ильинский К. Частные общества. Сборник законов, распоряжений правительства и решений правительствующего сената. – Рига, 1913.

[87] Благотворительные учреждения...

[88] Именной высочайший указ правительствующему сенату о временных правилах об обществах и союзах.— В кн.: Российское законодательство X—XX вв. В 9-ти томах. – Т.9. – М., 1994.

[89] Постановление временного правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» // СУ РСФСР, 1917, Отд. I. № 98.

[90] Например, было принято специальное постановление об упразднении благотворительных учреждений и обществ помощи инвалидам и о передаче их дел и денежных сумм исполнительному комитету увечных воинов. (Теория социальной ...)

[91] Постановление Президиума ВЦИК РСФСР от 12 июня 1922 г. «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений о регистрации этих организаций»// СУ РСФСР, 1922, № 40. Ст. 477; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 03 августа 1922 г. «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и порядке надзора за ними»// СУ РСФСР, 1922, № 49; Инструкция по регистрации обществ, союзов и объединений. Утверждена ВЦИК РСФСР 10 августа 1922 г.// СУ РСФСР, 1922, № 49; Инструкция по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений. Утверждена ВЦИК РСФСР 10 августа 1922 г.// СУ РСФСР, 1922, № 49.

[92] Постановление ЦИК и СНК СССР от 09 мая 1924 г. «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на всю территорию Союза ССР, и о надзоре за ними»// Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР, 1924, № 5.

[93] Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 06 февраля 1928 г. «Об утверждении положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли»// СУ РСФСР, 1928, № 22.

[94] Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 августа 1930 г. «Об утверждении положения о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях»// СУ РСФСР, 1930, № 44.

[95] После принятия в апреле 1932 г. Постановления ЦК ВКП(б) «О перестройке литературно-художественных организаций» были ликвидированы группировки и созданы единые творческие союзы писателей, композиторов, архитекторов, художников.

[96] Жукова И., Кононов В., Котов Ю. и др. Самодеятельные инициативы. Неформальный взгляд // Коммунист, 1988, № 9.

[97] Борзенков А.Г. Политизированные самодеятельные инициативы молодежи на востоке России (1960-е – начало 1990-х гг.)// Проблемы истории местного управления Сибири XVI–XX веков. – Новосибирск, 1998.

[98] Об этом свидетельствуют даже количественные сравнения посвященных им статей: в Конституции РСФСР 1918 г. – 2, в Конституции СССР 1936 г. – 5, а в Конституции СССР 1977 г. содержалось уже около 30 таких статей (Конституционный статус общественных организаций в СССР (Отв.ред. А.И.Щиглик). – М., 1983).

[99] Беляева Н.Ю. Правовое регулирование и этические нормы в благотворительном секторе// Помоги ближнему! Благотворительность вчера и сегодня/ Под ред. В.В.Меньшикова. – М.: «Полигран», 1994.

[100] Их спектр широк: это сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, родительские комитеты, женские советы, советы при медицинских и культурно-просветительских учреждениях, добровольные народные дружины по охране общественного порядка и др. К 1985 г. в стране функционировало 652,7 тыс. уличных, квартальных, домовых, сельских и поселковых комитетов с числом участников 3382 тыс. человек; 390,1 тыс. родительских комитетов школ и детских учреждений, советов при культурно-просветительских и медицинских учреждениях, в которых участвовало 3049,1 тыс. человек; 850,6 тыс. добровольных народных дружин, товарищеских судов, добровольных пожарных дружин, охватывающих 18786,1 тыс. человек. (Некоторые вопросы организационной работы местных Советов народных депутатов в 1985 году: Стат. сб. – М., 1986).

[101] До сер. 1980-х гг. в стране не было ни одного экологического клуба, а к концу
80-х гг. их число достигало нескольких десятков, возникали сотни молодежных жилищных комплексов, подростковых, семейных клубов, групп милосердия и т.д. В 1960 г. в стране была одна студенческая дружина охраны природы, в 1970 г. – 11, в 1985 г. – 96, в 1987 г. – 121. По некоторым подсчетам в самодеятельные инициативы были вовлечены 7–8% городского населения старше 14 лет. (Жукова И., Кононов В., Котов Ю. и др. Самодеятельные инициативы. Неформальный взгляд // Коммунист, 1988, № 9).

[102] Согласно этому документу любительские объединения являлись организационной формой общественной самодеятельности населения, создаваемой на основе добровольности, общих творческих интересов и индивидуального членства участников с целью удовлетворения многообразных духовных запросов и интересов людей в сфере свободного времени. Создавались общественно-политические, производственно-технические, естественнонаучные, художественные, физкультурно-оздоровитель-ные, коллекционно-собирательские объединения. Кроме того, могли создаваться клубы ветеранов, молодежи, творческой интеллигенции, а также клубы трезвости, семейного отдыха, знакомств и т.д. (Громов А.В., Кузин О.С. Неформалы: кто есть кто? – М., 1990).

[103] «Демократический союз», учрежденный в мае 1988 г., «Российский союз молодых демократов», пресс-клуб «Гласность», группа «Доверие» и др. Они призывали к изменению экономической и политической основы социалистического строя или строя в целом, к отказу от марксистско-ленинской идеологии, к отмене ст. 6 Конституции СССР, в которой закреплялась руководящая и направляющая роль КПСС в жизни советского общества.

[104] Принятие в 1990 г. закона СССР «Об общественных объединениях» и через 5 лет серии законов Российской Федерации «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и др.

[105] Органами юстиции РФ было зарегистрировано в 1991 г. 4613 общественных объединений, а общее число зарегистрированных общественных объединений в 1992 г. достигло 13993, в 1993 г. – 22662, в 1994 г. – 31390, в 1995 г. – 40481, в 1996 г. – 58075, в 1997 г. – 75643. Подавляющее большинство (94%) общественных объединений зарегистрированы местными органами юстиции на территории субъектов РФ. По некоторым данным, в 1998 г. всего насчитывалось 160 тыс. российских некоммерческих организаций (Смирнов А. Пятилетка количества // Россия, 1997, № 6; Российский статистический ежегодник. Стат. сб. – М., 1997; Бредун Ю. Помощь идет пешком. Российские благотворительные организации в поисках путей выживания // Итоги, 1999, № 3).

[106] Согласно Федеральному закону от 28.08.95 № 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления являются элементом системы местного самоуправления муниципальных образований, наряду с другими традиционно выделяемыми элементами, такими как местные референдумы, конференции, собрания (сходы) граждан и другие формы представительной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения.

[107] Подробнее см.: Мерсиянова И.В. Общественные объединения граждан Новосибирской городской агломерации: опыт социологического анализа. — В кн.: Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. Отв. ред. М.Н.Афанасьев. – М.: МОНФ, 1999.

[108] См., например: В чем нуждаются неправительственные организации в Москве? — М., 1994; Алексеева О. Благотворительное движение: регионы России. — М., 1995; Общественные организации Томска: проблемы и перспективы. — Томск, 1996; Эффективность работы некоммерческих организаций в регионах России. — М., 1997; Проблемы становления и развития некоммерческих организаций г. Перми. — Пермь, 1997 и др.

[109] Алексеева О. «Третий сектор», или благотворительность для «чайников». — М., 1997; Бурцева Н.Ф. Отдельные аспекты создания и деятельности некоммерческих организаций. — М., 1998; Вербицкий А. Станьте известными. Сделайте известными других. — М., 1996 и мн. др.

[110] См.: Гражданские инициативы и будущее России. — М., 1997; Гаврилова Н.М. Становление и развитие некоммерческого сектора в переходной экономике России. Автореф. … к.э.н.— М., 1997 и др.

[111] Филантропия тверского бизнеса. — Тверь, 1998; Соколов К.И., Царькова Г.В. Пресса и общественный сектор в российском регионе. — Тверь, 1999.

[112] Оффердал О. Местное самоуправление в скандинавских странах: достижения и перспективы // Полис, 1999, № 2.

Sharpe L.I. Theories And Values Of Local Goverment // Political Studies. 1970. № 2.; Held D. Models of Democracy.— Oxford, 1992.; Лейпхарт П. Со-общественное конструирование // Полис, 1992, № 4; Шацкий Е. Протолиберализм: автономия личности и гражданское общество // Полис, 1997, № 6.

[113] Подобная формулировка встречается лишь в Конституции Дании 1830 г.

[114] Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. — М.: Финансы и статистика, 1992; Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. — М., 1984; Местные и муниципальные органы управления буржуазных стран. — М., 1984; Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. Сравнительный анализ. – СПб., 1998.

[115] В практическом выражении это решение текущих административных, хозяйственных, кадровых и иных вопросов местными органами власти, опирающееся на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов и его подотчетности гражданам.

[116] Для сравнения, сегодня в Петроградском районе г. Санкт-Петербурга восемь муниципальных округов, в которых работают 60 депутатов. Раньше, когда действовали Советы, численность Петроградского Совета составляла 147 человек.

[117] Ломоносовский район входит в состав Ленобласти, а г. Ломоносов — в состав Санкт-Петербурга.

[118] «О наделении органов местного самоуправления……отдельными полномочиями Ленинградской области».

[119] Итоги выборов в органы местного самоуправления Санкт-Петербурга // Санкт-Петербургские ведомости, 17 февраля 1998 г. (№ 30); Итоги выборов в представительные органы местного самоуправления и местных референдумов на территориях районов области и города Саратова 22 декабря 1996 г. — В кн.: Материалы к областному семинару с депутатами представительных органов власти городов и районов области по теме «Роль органов местного самоуправления в современных условиях». — Саратов, 1997; Информация избирательной комиссии Ленинградской области «Об итогах выборов депутатов представительных органов и глав муниципальных образований Ленинградской области в 1996 г. // Бюллетень избирательной комиссии Ленинградской области, 1997, №1.

[120] Санкт-Петербургские ведомости 15 августа, 1997 г. (№ 153).

[121] Там же.

[122] Кроме г. Шлиссельбург и г. Новая Ладога, где выборы прошли еще в марте 1996 и 26 января 1997 г.

[123] Опрос СЗАГС, проведенный в августе-сентябре в Санкт-Петербурге (N – 880).

[124] Cм. Оффердал О. Указ. соч.

[125] Опросы проводились Независимым аналитическим центром Санкт-Петербурга в августе 1997, январе-феврале 1998 г. (См. Санкт-Петербургские ведомости, 6 февраля 1998 г. ).

[126] Бюджет г. Саратова // Саратовская мэрия. № 11, 12 мая 1999 г.

[127] Здоровый консерватизм весьма конструктивен // Регионы, 1999, № 12.

[128] Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985). Сборник федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления.

[129] Анкетный опрос проводился в ноябре 1998 г. СЗАГС совместно с РАГС при Президенте РФ. Выборка по Петербургу составила 528 опрошенных.

[130] См.: Указ Президента РФ №1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ №1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ №2265 от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ», Указ Президента №557 от 21 марта 1994 года «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и др.

[131] Данные проблемы исследовались автором в ходе реализации трех индивидуальных годичных исследований, получивших поддержку МОНФ, по следующим темам: «Модель Татарстана как способ формирования федеративных отношений»; грант № 85 — политология, 1996-1997 гг., «Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности (на примере Республики Татарстан)»; грант № 611, 1997-1998 гг., «Субъекты Российской Федерации в международных отношениях (на примере Республики Татарстан)»; грант № 450, 1998-1999 гг.

3 Подробнее см.: Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полит. исслед., 1995, N 5.

4 По данным журнала «Эксперт» (на февраль 1999 года), Республика Татарстан перечисляет центру 50% НДС, в то время как прочие регионы – 75%. У этой республики есть право производить выплаты в федеральный бюджет подоходного налога с физических лиц по нормативу 1%. В Татарстане также остаются акцизы на спирт, водку, ликеро-водочные изделия, нефть и газ. Доходы из этих источников должны направляться на реализацию федеральных программ на территории республики (Острые грани федерализма // Татарстан, 1996, №10 (выступление Л. Троновой).

 

[134] См.: Конституция Российской Федерации. — М., 1995. Раздел 1. Глава 3 (Федеральное устройство).

[135] Там же. Раздел 1. Глава 8 (Местное самоуправление); Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: Закон, 28 августа 1995 года, № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 49.

[136] Типология предлагается автором данной статьи на основе анализа ряда источников. См., напр.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. (Ред. Рыженков С., Винник Н.). Сер. «Библиотека муниципального служащего», выпуск 13. — М.: МОНФ, Международный институт гуманитарно-политических исследований, 1999; Федерализм: проблемы формирования. Докум. и м-лы в 2-х частях (Ред. Хайруллина Ю.Р.). – Казань, 1997. Ч. II; Законодательство о МСУ субъектов Российской Федерации: Преодоление. – М., 1997 (независимая экспертиза).

[137] См.: Конституция Республики Татарстан. — Раздел IV, Глава 13; Раздел V, Закон Республики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» (1994), Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении» (1994).

[138] Норма конституции о возможности избрания главы администрации не была реализована на практике.

[139] Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении» // Ведомости Верховного Совета Республики Татарстан. – 1994, № 12.

[140] Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: Закон, 28 августа 1995 г., № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996, № 49.

[141] Вопрос о том, в каком жилом комплексе местное самоуправление возможно, а в каком нет, решается чиновниками местной государственной власти. Так, в Казани возможность местного самоуправления определяется «Перечнем жилых комплексов г. Казани, на территории которых рекомендуется в порядке эксперимента образовать органы местного самоуправления», подписанным руководителем аппарата администрации Казани Л. Космылиной.

[142] Формирование местного самоуправления в Казани было начато лишь в 1998 г., хотя Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении» был принят Государственным Советом в конце 1994 г.

[143] Разумеется, в лице своих представителей — членов парткома, профкома и т.п. лиц. Прим. ред.

[144] Аппарат администрации не всегда столь многочислен. Так, в упомянутом поселке Ометьево Вахитовского района г. Казани администрация Управы кроме Главы Управы включает только одного чиновника.

[145]Существующие в КНР комитеты городского населения скорее являются специфической формой территориальной самоорганизации, существенное продвижение в направлении развития местного самоуправления наблюдается именно в случае развития «деревенской демократии».

[146]В ст.3 указывалось, что народные правительства волостей и поселков направляют их деятельность. Определение порядка применения и исполнения закона было возложено на Постоянные комитеты СНП провинций, автономных районов и городов центрального подчинения (ст.20). Китайская Народная Республика: законодательные акты — М.: Прогресс, 1989.

[147]Министерство гражданской администрации (МГА), курировавшее вопросы организации деревенских комитетов, в 1990 г. выпустило циркуляр «О развитии во всех деревнях модели деревенского самоуправления», который подтвердил сугубо прагматические цели руководства. Традиционно в качестве примера был использован уже опробованный и проверенный опыт, показательным стал уезд Цуйсы провинции Шаньдун.

[148] Демократическая реформа на низовом уровне в континентальном Китае. — В кн.: Бай Ихуа, Ян Кайхуан, Ши Чжию. Теория и практика, практика и законодательство деревенского самоуправления (на кит. языке). — Тайбей, 1998, т. 3, с.433-434.

[149]При этом рекомендовалось постепенно в каждом регионе создавать показательный уезд (город) деревенского самоуправления, в каждом уезде (городе) — показательную волость, в каждой волости (поселке) — показательную деревню, одновременно развивая использование этих примеров. Наряду с критериями самоуправляемости, приведенными в предыдущем документе, была подчеркнута необходимость реализации на практике прямой демократии посредством проведения в соответствии с законом прямых выборов, создание системы демократического принятия решений на деревенских собраниях, принятия деревенских уставов, демократического управления, системы открытости деревенских дел и деревенского контроля, повышение участия крестьян в политической жизни (там же).

[150]С 1990 по 1995 гг. в 25 провинциях, автономных районах и городах центрального подчинения приняты положения о выборах деревенских комитетов. (Например, документы под названием «Меры по реализации закона об организации комитетов сельских жителей» были приняты в пров. Фуцзянь 2.09.1988 и 24.09.1993, пров. Шаньдун 10.05.1992, во Внутренней Монголии — 30.10.1992.) В городах, уездах, волостях с учетом основных принципов закона и местных особенностей были разработаны положения о выборах деревенских комитетов и построена законодательная система деревенского самоуправления.

[151]Жэньминь жибао, 14.03.1998.

[152] Закон об организации комитетов сельских жителей // Жэньминь жибао, 5.11.1998.

[153] С одной стороны, признана эффективность демократических процедур и способа управления на уровне сельских сообществ. С другой стороны, утверждена руководящая роль компартии в деревне. Это кажущееся противоречие: в первых трех статьях закона отражены реалии деревенской жизни; при модернизации китайской деревни происходит одновременное усиление роли КПК и развитие элементов демократии.

[154]Демократическая реформа на низовом уровне в континентальном Китае. — Тайбей, 1998. Часть 2, с. 57.

[155]Гун Цзиньсин, Демократические права крестьян не разрешено нарушать // Жэньминь жибао, 17.11.1998.

[156] Ма Жун. Развитие малых городов и модернизация Китая // Чжунго шэхуй кесюэ, 1990, № 4.

[157]Вэнь Цзябао. О крестьянском вопросе в новый период // Хунци , 1995, N 24.

[158]Guo Sujian. Democratic Transition: A Comparative Study of China and the Former Soviet Union // Issues and Studies, 1998, vol.34, №.8.

[159]He Baogang. Legitimation and Democratization in a Transitional China // Journal of Communist Studies and Transition politics, 1996, vol.12, №.3.

[160]Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 36, ст.4466.

[161] Шевцова Л. Россия: логика политических перемен. — В кн.: Россия политическая. (Ред. Л.Шевцова) — М.: Моск. центр Карнеги, 1998.

[162] Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты. — М.: МОНФ, 1999.

[163] При оценке масштабов деревенской автономии следует учитывать численность населения Китая. Население деревень с развитой экономикой может достигать нескольких десятков тысяч человек, например, в пров. Цзянсу, в Сучжоу.

[164] Избиение чиновников, разрушение собственности, невыполнение указаний. (Подробнее см. Li Lianjiang, O'Brian K. Viilagers and Popular Resistance in Contemporary China // Modern China, 1996, vol.22, № 1.)

[165]В 1993 г. в округе Жэньшоу провинции Сычуань прошли демонстрации крестьян. (Jean C. Oi. Rural China Takes Off. Institutional Foundations of Economic Reform — University of California Press, Berkley and Los Angeles, 1999).

[166] Например, в годы «Большого скачка» (1958-1961 гг.) на основе концепции создания в отдельных регионах завершенных промышленных систем, формирования самообеспечивающихся производственных единиц произошла децентрализация промышленности; распоряжение трудовыми, материальными и финансовыми ресурсами было доверено местным органам; проведена финансово-бюджетная реформа в пользу мест. Курс на урегулирование, принятый в 1961 г., предполагал централизацию, сокращение раздутого аппарата, закрытие мелких предприятий, укрупнение, возложение функций контроля и управления на центральные органы. Третья пятилетка (1966 – 1970 гг.) предполагала расширение полномочий местных органов власти в сфере экономики. С ней связано начало «Культурной революции». В условиях хаоса и дезорганизации, порожденных этой последней, чрезвычайное расширение прав местной власти явилось дополнительным мощным стимулом к политической и хозяйственной обособленности мест. В 1968 г. последовало решение о централизации. В 1970 г. – новый «скачок» и изменение ведомственной системы подчинения на территориальную, расширение экономических прав местных властей (1971 г.). С 1972 г. по инициативе Чжоу Эньлая началось новое «урегулирование», требование «пяти единств» – единой политической программы, экономической стратегии, единого плана, единой линии и единства усилий по ее выполнению. (Л.И. Молодцова. Особенности формирования промышленной системы КНР. 1949-1985. — М.,Наука, 1988.)

[167] Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс, 1997, № 1.

[168] Bates R. Macropolitical Economy in the Field of Development. — In: Alt J.E, Shepsle K.A (Eds.) Perspectives on Postitive Political Economy — N.Y.: Cambridge Univ. Press, 1990 (цит. по: Jean C. Oi. Rural China Takes Off…)

[169] Nee V. The emergence of a market society: Changing Mechanisms of Stratification in China // American Journal of Sociology, 1996, Vol. 101, No. 4.

[170] Афанасьев М. Правящая элита России: образ деятельности // МэиМо, 1996, № 3-4.

[171] Реформа местного самоуправления в региональном измерении. — М.: МОНФ, 1999.

[172] В Китае в некоторых деревнях выборность местного руководства усилила позиции старых партийных руководителей и позволила им создать по сути авторитарные режимы на территории своих деревень.

[173] В одном только Красноярском крае осуждены мэр Норильска, глава Минусинского района, находится под следствием глава Ермаковского района // Известия, 15.05.1999.

[174] Институт суда в Китае в настоящее время не является достаточно развитым, хотя для этого предпринимаются определенные усилия, например, в принятых в 1995 г. законах о судьях и прокурорах впервые специально определялся их статус.

[175] Об этом говорил Дэн Сяопин на встрече с Д.Бушем в 1989 г.

[176] Например, после принятия нового закона о КСЖ в КНР началась кампания отчетов уездных руководителей перед населением.

[177] См. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Ст.4-9, 13-19, 21-24, 26, 27, 29, 32, 36-38, 40, 49, 50; в части «Заключительные и переходные положения» — Ст. 61, 62.