Глава III.Финансово-экономические основы местного самоуправления

Глава III.Финансово-экономические основы местного самоуправления.

Становление и развитие органов местного самоуправления невозможно без укрепления их финансово-экономической основы.

Система местного самоуправления может действовать в полном объеме только в случае создания механизмов, обеспечивающих ее функционирование и включающих в себя экономический и финансовый фактор.

Обеспечение хозяйственной самостоятельности местных органов власти можно назвать ведущим принципом концепции законодательства о местном самоуправлении.

Он связан, с одной стороны, с экономическим обоснованием концепции самоуправления, с другой- умением органов муниципальной власти действовать в условиях коренной экономической реформы. Материально-финансовые и иные средства, составляющие объекты муниципальной собственности, являются непременной основой деятельности муниципального управления. С точки зрения экономической, собственность муниципального образования является процессом присвоения общественного продукта.

Это экономические отношения между людьми по присвоению материальных и духовных благ и характер этих отношений во многом определяется уровнем жизни людей, принадлежащих к различным социальным классам и сословиям, которые по многим причинам не могут быть равны в этом присвоении. В составе государственной собственности находятся хозяйственные и иные объекты, обеспечивающие потребности местного населения, а также необходимые финансовые средства или соответствующие эквиваленты. Как правило, в ведении муниципалитетов всех уровней находится жилой фонд, объекты социально-культурного характера больницы и другие медицинские учреждения, школы и дошкольные детские объекты, сеть различных торговых точек, продовольственных и промтоварных магазинов, учреждения благотворительности и попечения.

В РФ, в отличие от многих развитых стран, имеются промышленные комплексы и предприятия среднего и малого бизнеса. Предпосылкой непосредственной передачи объектов из государственной в муниципальную собственность является разграничение объектов, расположенных на территории административных единиц.

Исходя из анализа законов РФ о приватизации и о собственности, можно выделить следующие критерии отнесения объектов к муниципальной собственности Расположение объекта на определенной территории. Предназначение больше части оказываемых услуг или выполняемых работ, производимой продукции для удовлетворения производственных и социальных потребностей. Связанность производственная, организованная или технологическая объекта с функционированием местного хозяйства.

Процесс передачи объектов в муниципальную собственность является ответственным, но не единственным этапом формирования объектного состава муниципальной собственности. Необходимость развития рыночных отношений, а кроме того, и непомерность финансового бремени от малодоходных или убыточных объектов муниципальной собственности, недостаток средств на использование имущества определяют неизбежность такого этапа становления объектного состава муниципальной собственности, как приватизации.

Применительно к муниципальной собственности приватизация выступает как процесс приобретения у органов местной власти гражданами и негосударственными юридическими лицами объектов муниципальной собственности или акций муниципальных предприятий. По действующему законодательству местные представительные и исполнительные органы имеют достаточно широкий круг полномочий в управлении и распоряжении собственностью создавать объекты муниципальной собственности, передавать их во временное или постоянное владение и пользование, продавать, сдавать в аренду.

В целях получения средств местные исполнительно-распорядительные органы могут создавать за счет имеющихся средств предприятия смешанной формы собственности, участвовать в долевых началах в создании и эксплуатации совместных предприятий по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению, а также других предприятий. Развитие рыночных структур в местном хозяйственном комплексе меняет методы управления этим хозяйством.

По новому должны строиться взаимоотношения местных органов власти с предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории. В настоящее время в РФ вопрос с управлением муниципальной собственностью, ее введением в гражданский оборот решен не полностью и непоследовательно. Так, в Конституции РФ, в ст.1 федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ население муниципального образования однозначно признано собственником соответствующего материально-финансового достояния.

Однако, и в этом акте, и в ряде норм Гражданского кодекса РФ несколько усложнен процесс реализации права собственности местного населения. Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению, как вида собственности, наряду с государственной, частной, собственностью общественных формирований и другими видами собственности. Для формирования системы местного самоуправления это состояние является препятствием для решения многих финансово-экономических проблем конкретных звеньев и даже отдельных муниципальных формирований.

Материально-финансовое состояние и хозяйственно-экономические объекты муниципальной собственности пополняются и количественно увеличиваются в соответствии с нормами гражданского права, которые основания возникновения права собственности подразделяют на первоначальные и производные, в первых преобладает волевой аспект, а в других- правопреемство.

Для права муниципальной собственности в настоящее время более присущи и характерны производные способы его приобретения приватизация ст.217, ч.2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ национализация ст.235 ч.3 п.2, ст.306 Гражданского кодекса РФ приобретение права собственности на имущество юридического лица в результате его реорганизации или ликвидации ст.63 п.7 и ст.218 п.2 абз.3 Гражданского кодекса обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам ст.235 подпункт 1 п.2 и ст.238 Гражданского кодекса конфискация ст.243 , приобретение бесхозного имущества ст.225, п.2 ст.226 Гражданского кодекса. Особое значение для муниципального самоуправления имеет муниципальная собственность на землю.

Земельный кодекс включает органы местного самоуправления в число субъектов земельных отношений, то есть отношений по поводу владения, пользования и распоряжения землей, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами ст.10 . Рассмотрим вопрос управления производственными объектами муниципальной собственности. Муниципальные образования РФ в составе объектов своей собственности имеют предприятия, собственниками которых они не являются.

Финансы являются экономическими отношениями, связанными с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства. Они неотъемлемая часть денежных отношений государства с обществом, которые всегда выступают в юридической форме.

Среди этих форм важнейшее место занимает бюджет. Правовую систему бюджетных полномочий органов местного самоуправления составляют Конституция РФ, федеральный Закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ , Закон РФ Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и другие нормативные акты РФ и ее субъектов.

В бюджетной системе России местные бюджеты играют особую роль. Они являются одним из основных элементов муниципального образования ст.1 Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ . В настоящее время бюджетная система России предопределяется не только ее федеративным государственным устройством, но в большей мере новыми социально-экономическими и политическими подходами.

Эти новации обусловлены формирующимися рыночными отношениями и соответствующими им демократическими институтами управления. Федеральный закон Об основах местного самоуправления в Российской Федерации от 25.09.97 г. 126-ФЗ определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами Местные финансы - совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства ст.2 . Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В этих целях указанные органы соответственно 1 регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами - в рамках федеральных целевых программ 2 участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ 3 распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств 4 разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы 5 оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов 6 осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации 7 осуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Доходная часть местных бюджетов состоит из Собственные доходы местных бюджетов - сюда относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

Налоги - обязательные платежи, взымаемые государством или органами местного самоуправления с физических и юридических лиц. Они являются частью распределительных отношений в общественном воспроизводстве, с их помощью осуществляется две функции фискальная и регулирующая. Эти функции новое Российское государство выполняет в условиях плюрализма форм собственности и равенства прав субъектов права собственности. Новизна налоговой системы, помимо появления совершенно новых налогов, характеризуется более справедливым распределением налоговой тяжести между отдельными категориями доходополучателей, юридическими лицами.

Кроме того, она состоит из двух основных видов налогов прямого и косвенно. Почти половина этих налогов поступает в федеральный бюджет, оставшаяся часть- в бюджеты субъектов РФ. Отчисления от этих доходов в местные бюджеты обусловлены полномочиями федеральных органов государственной власти по установлению государственных минимальных социальных стандартов регулированию отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами принятию программ развития местного самоуправления обеспечению федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Институт местных налогов и сборов обеспечивает значительные финансовые поступления местным властям. В закон включены налоги в собственном смысле слова, помимо них- сборы и другие платежи, близкие по своей юридической природе к налогам. Все эти платежи отличают общие особенности, а именно 1. Использование этих поступлений в пределах территории соответствующего органа местного самоуправления. 2. Зачисление их в местные бюджеты или внебюджетные фонды в качестве закрепленных доходов. 3. Возложение организации введения и взымания данных платежей на органы местного самоуправления. 4. Нахождение поступления и использования платежей под контролем органов местного самоуправления. 5. Наличие у органов местного самоуправления более широкой компетенции по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с другими платежами налоговой системы.

Эти налоги сборы подразделяются на две группы, в зависимости от порядка их установления.

Во-первых, устанавливаемые законодательством РФ и подлежащие введению на всей территории России. Конкретные ставки этих налогов определяются законодательными актами субъектов РФ, а также решениями органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ. К ним относятся налог на имущество физических лиц, земельный налог и т.д. Во-вторых, налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления.

Предельный размер ставки налога устанавливается районными и городскими кроме городов районного значения органами местного самоуправления. Исходя из этой ставки конкретный размер уплаты определяет местная администрация. Полученные платежи зачисляются в бюджет по месту регистрации. Плательщики налога- юридические лица, расположенные на территории конкретного местного самоуправления, осуществляющие производство товаров и услуг.

Местные налоги и сборы, вводимые органами местного самоуправления- это самые массовые из местных платежей. Их общий перечень отсутствует, однако их обоснование и введение органами местного самоуправления должно осуществляться на местах в соответствии с принципами Закона Об основах налоговой системы и с учетом местных особенностей. Рассмотрим некоторые виды местных налогов, устанавливаемые органами местного самоуправления.

Налог на рекламу- любую информацию, передающуюся при помощи средств массовой информации, справочников, листовок и т.п. Налог на продажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров. Налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне может вводиться районными и городскими представительными органами, на территории которой находится курортная зона. Местные сборы За право торговли - устанавливаются районными, городскими, поселковыми и сельскими органами местного самоуправления.

Лицензионный сбор за право торговли вино - водочными изделиями взымается с физических или юридических лиц, реализующих эту продукцию населению. Лицензионных сбор за право проведения местных аукционов и лотерей, сбор за парковку автотранспорта - согласно Закону определяют муниципальные органы. Также местным самоуправлением образуются фонды. Фонды создаются по решению представительных органов местного самоуправления. Фонды образуются для создания условий привлечения различных внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу, для аккумуляции добровольных взносов предприятий и организаций в жилищное строительство, для поддержки участия граждан в финансировании жилищного строительства или обретения жилья и т.д. Расходная часть местных бюджетов включает 1 расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации 2 расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления 3 расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам 4 расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам 5 ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска 6 иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного. Следует подчеркнуть, в РФ прослеживается тенденция усиления материально - финансовой самостоятельности муниципальных образований через различные федеральные программы, выработку конкретных направлений региональной и муниципальной политики.

Глава IV. Роль местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка.

В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного порядка - важнейшая социальная функция любого государства.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся и совместном ведении РФ и ее субъектов. При этом осуществление мер по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям правительства Российской Федерации.

В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка - это функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка развивается в Федеральном законе 0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. В нем охрана общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных образований п.8 ст.6 Закона. Функция охраны общественного порядка безусловно присуща местному самоуправлению полнокровное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения в должном общественном порядке.

Вместе с тем, вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка и стране Таким образом, для определении роли и места органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, необходимо установить, какая часть отношений, составляющих общественный порядок, подлежат регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая - на муниципальном.

Представляется, что интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка могут быть связаны прежде всего с возможностью реализации конкретных потребностей населения и обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании обстановки общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.

При таком подходе основное внимание государства будет направлено на разработку общегосударственных программ укрепления правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка.

Иными словами, в ведении государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления - вопросы тактики охраны общественною порядка. Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий органов местного самоуправления в той или иной степени имеющих отношение к охране общественного порядка. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципального образования законов, правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан формируют за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности местной милиции утверждают в должности начальников милиции общественного порядка местной милиции, городского, районного органа внутренних дел, участковых инспекторов милиции заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории создают необходимые условия для работы милиции предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др. накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных, и других массовых общественных мероприятий участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка.

В решении отдельных задач охраны общественного порядка участвуют комиссии административная, по делам несовершеннолетних, наблюдательная, образуемые органами местного самоуправления. Ведущую роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования в настоящее время играет милиция общественной безопасности местная милиция городских, районных отделов управлений внутренних дел. В соответствии с Законом РСФСР О милиции от 18 апреля 1991 г. и Указом Президента Российской Федерации О милиции общественной безопасности местной милиции в Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. милиция общественной безопасности местная милиция является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру МВД России.

Последнее обстоятельство существенно ограничивает право органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка.

Речь, прежде всего, идет о том, что эти органы лишены функции руководства в отношении местной милиции.

Представляется, что выходом из данной ситуации может стать договор между органом местного самоуправления и городским, районным органом внутренних дел, в котором были бы отражены права и обязанности сторон по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации не только закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью - органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований.

Таким образом, под муниципальными органами охраны общественного порядка следовало бы понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределах установленной компетенции, на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных противоправных посягательств.

Муниципальные органы общественного порядка по своей сущности могут быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и поэтому не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России.

Их наименование, компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Эти положения можно рассматривать в качестве основополагающих в понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка.

Заключение.

Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах.

В целом, изучив подробно материал по вопросу местного самоуправления, я могу сказать, что в целом местное самоуправление в нашей стране развивается положительно, и перспективы его дальнейшего развития можно также оценить позитивно.

Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплектность правового регулирования, целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно. Совершенствование организационных структур местного самоуправления требует применения программно-целевых технологий организационного проектирования, позволяющих сохранить целостность организации. В заключение, я хочу сказать, что для России вопрос о местном самоуправлении остается открытым, т.к. еще не решены многие проблемы связанные с местным самоуправлением.

Но можно сказать что местное самоуправление в России успешно функционирует, а дальнейшее развитие и улучшение системы местного самоуправления можно охарактеризовать как перспективную цель для страны в целом.