Про рецепцію права щодо адмініетративного права

Адміністративне право тісно пов'язанез регулюванням управлінської (адміністративної) діяльності держави. Державнауправлінська діяльність виникла одночасно з виникненням публічної влади, і норми, що регулювали окремі питання управлінської діяльності, з'явилися навіть не у Римі, а у Греції. У Стародавньому Римі відбувався розподіл права на приватне і публічне з врегулюванням окремих відносин поліцейської діяльності.

Проте системне правове регулювання цієї діяльності з'являється вже за часів абсолютизму, і відповідні норми об'єднувалися поняттям «поліцейське право».

Що ж стосується адміністративного права, то воно сформувалося наприкінці XIX ст. А XX ст. можна визнати часом його своєрідного тріумфу. Адже навіть британські науковці визнавали необхідність і закономірність існування адміністративного права, що у той час формується у межах англосаксонської правової сім'ї загального права. Як відомо, англосаксонська сім'я права відрізняється від континентальної правової сім'їтим, що має своїм підґрунтям судову практику (пре-цедентне право) і не знає чіткого поділу права на публічне і приватне.

У країнах континентальної правової сім'ї предмет адміністративного права чітко визначений і відмежовується від відносин, що регулюються приватним правом.

Зазначені обставини важливо врахувати у процесах поступового посилення євроінтеграційних тенденцій оновлення і розвитку українського адміністративного права. Зокрема, поява в адміністративному праві України таких нових для нього інститутів, як адміністративна юстиція, інститут управлінських (адміністративних) послуг, інститут адміністративного договору, розвиток адміністративного процесуального, утому числі адміністративно-процедурного, законодавства, — усе це свідчить про наявність певних ознак рецепції духу, ідей, головних засад та окремих положень публічного права, що сформувалося під впливом західної традиції права.

Глава 2.Становлення і розвиток українського адміністративного права

§ 1. Правове регулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу

Становлення адміністративного права на теренах України, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущості правової регламентації управління як окремої функції державної влади.

Так, у часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства, тобто в княжу добу,основним завданням влади було забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводилися до військової, судової і фінансової (насамперед податкової) діяльності. Найвідоміша правова пам'ятка того часу — Руська Правда, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характеру про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувалася відносин управлінського характеру.

Проте існували окремі норми (в звичаєвому праві, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), які регулювали військову організацію, порядок стягнення податків, торгівлю, будівництво шляхів та мостів тощо. їх можна певною мірою вважати прообразом норм майбутнього адміністративного права.

В наступну, так звану литовсько-польську, добу,в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установ набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став Литовський Статут (далі — Статут), що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князів литовських.

У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р.) редакції Статут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на «кодекс правової держави у феодальному розумінні». Так, у вступній частині (посвяті правлячому монарху) підканцлер литовський Лєв Сапега, який керував роботою над Статутом, цитує слова Арістотеля: «Де правитель на свій розсуд владу має, там лютий звір панує, а де статут або право гору бере, там сам бог всім володіє». Принципами Статуту відповідно стають єдність права для всіх, непорушність шляхетських прав, обмеження судової і адміністративної сваволі.

На цьому етапі право ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремлення інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразно простежуються обриси інституту військової служби (розділ «Про оборону земську»), передбачено норми про ненадання «урядів» (високих державних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом чи торгівлею. Згідно зі Статутом караються штрафом різноманітні правопорушення в галузі охорони природного середовища, хоча ця відповідальність має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) характер і розрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі, лісу або озера.

Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду — магдебурзьке феодальне міське право — теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як відносин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою та центральною і місцевою адміністрацією.

Іншими нормативно-правовими актами закріплювалися основи державного регулювання сільськогосподарського виробництва («Устава на волоки» 1557 p.), торгівлі, ремісництва тощо.

У козацько-гетьманську добуна українських землях як традиційні джерела права продовжували діяти Литовський статут і магдебурзьке право, що лягли в основу решти кодифікаційних проектів, підготовле-

них в Україні-Гетьманщині. Відповідно законодавче регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша пам'ятка козацької правової культури «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743 р. містить глави «Про службу військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти тощо», які переважно включали норми адміністративно-правового характеру.

Проте поступове обмеження правової автономії України, яке почалося з переходом її під юрисдикцію московського царя, врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст.припиненням дії магдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на українські землі Зводу законів Російської імперії. Водночас на українських землях в Австро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувало загальноімперське законодавство.

Попри національне гноблення та низку інших вочевидь негативних моментів інтеграція в правові системи Росії і Австрії мала для України і деякі позитивні наслідки. Зокрема, з другої половини XVIII ст. у цих країнах набула розвитку (принаймні зовнішнього) політика освіченого абсолютизму, що, поміж іншим, передбачала визнання обов'язку монарха дбати про безпеку і добробут своїх підданих в дусі тогочасної доктрини «поліцейської держави». Проблеми раціональної організації державного управління починають посідати дедалі більше місце в державно-правовій теорії й практиці.

За Петра І у Росії було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили «Статут військовий» 1716 p., «Генеральний регламент» 1720 р. та інші акти, що містили переважно адміністративно-правові приписи. За Катерини II з'явився «Статут благочинства, або поліцейський», що остаточно утвердив наявність у законодавстві нової, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі — поліцейського (а пізніше — адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях, трансформувався у «Статут попередження та припинення злочинів». Останній можна вважати своєрідним аналогом сучасного Кодексу України про адміністративні правопорушення. Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до повалення російського самодержавства.

У Новий час, тобто з розвитком буржуазних відносин,зазначений статут доповнено низкою інших актів у сфері внутрішнього управління, що містили законодавчі основи сільськогосподарського і промислового виробництва, транспорту, зв'язку, торгівельної і фінансової діяльності, охорони здоров'я, освіти, науки, культури тощо.

Всупереч декларованій меті загального спокою і добробуту поліцейське законодавство Росії було реакційне і нерідко відверто спрямовувалося проти будь-яких спроб населення реалізувати вже визнані на той час у цивілізованому світі демократичні права і свободи. Яскравим прикладом закріплення адміністративної сваволі стало «Положення про заходи щодо охорони державного порядку і суспільного спокою» від 14 серпня 1881 p., що дало змогу владі (міністру внутрішніх справ, генерал-губернаторам і губернаторам) для придушення революційного руху застосовувати вислання в адміністративному порядку, забороняти народні, громадські та навіть приватні збори, припиняти навчання в університетах тощо.

Реакційність поліцейського законодавства не було подолано навіть після першої російської революції і викликаної нею загальної лібералізації державного життя на засадах «Маніфесту про вдосконалення державного порядку» від 17 жовтня 1905 р. За нетривалою ейфорією від проголошених демократичних свобод настали реакція (1907—1914 pp.) і Перша світова війна, що характеризувалися широким розмахом позасудової адміністративної репресії, невиправдано жорстким регулюванням відносин управлінського характеру.

Аналогічні процеси відбувалися і в Австро-Угорщині. Тут теж виникло поліцейське (а згодом — адміністративне) право, сфера регулювання якого постійно розширювалася. Серед найважливіших актів австрійського поліцейського законодавства, що діяли на українських землях, варто назвати декрет Марії-Терезії від 16 грудня 1762 р. про регламентацію мануфактурного виробництва, патенти про розмір панщини і оброку від 6 липня 1771 р. і 13 серпня 1775 р., указ Йосипа II від 4 квітня 1784 р. про обмеження місцевого провінційного самоврядування, конституційний закон від 21 грудня 1867 р. «Про урядово-виконавчу владу».

Порівняно з Росією в Австро-Угорщині були істотніші революційні зміни, і вона зовні демонструвала більшу прихильність до конституціоналізму і парламентаризму. В Австрії з 1875 р. почали формуватися засади адміністративної юстиції у вигляді адміністративного суду, до якого можна було подавати скарги на діяльність адміністративних органів. Але все це не змінює загальної оцінки її адміністративного (поліцейського) законодавства як вкрай консервативного і реакційного. Адже до самого розпаду в 1918 р. імперія залишалася «поліцейською державою» в найгіршому розумінні цього слова.

 

§ 2. Зародження і становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права

Про становлення наукових засад майбутнього адміністративного права з повним правом можна говорити лише щодо періоду після зародження камеральних наук і науки поліцейського права (поліцеїсти-ки), тобто починаючи з XVIII ст. Праці європейських поліцеїстів тоді досить швидко знайшли багатьох прихильників у Російській імперії. Так, у лютому 1768 р. (тобто через чотири роки після скасування українського гетьманства) під впливом праць австрійських і прусських учених Катерина II доповнила свій відомий «Наказ депутатам Комісії із складання нового уложення» додатковою 21-ю главою «Про благо-чинство, або поліцію».

У червні того ж року український і російський просвітник С. Ю. Десницький (бл. 1740-1789) у своїй доповіді в публічному зібранні Московського університету «Слово про прямий і найкращий спосіб навчання юриспруденції» визначив, що вчення про поліцію, або благоустрій громадянський, є однією з чотирьох головних частин «юриспруденції натуральної». Тут, на думку С. Ю. Десницького, має бути зосереджене все, що «стосується благоустрою і добробуту, зручного утримання та безпеки громадян». Зокрема, це питання управління зовнішніми зносинами, армією, мануфактурним виробництвом, комерцією, банківськими і фінансовими справами, пошуку засобів для вдосконалення землеробства, утримання наук і мистецтв, раціонального ведення бюджетної і податкової політики. Просвітник виклав свої пропозиції і щодо організації виконавчої (за його термінологією, «наказової») влади в Росії.

Незабаром були перекладені російською мовою основні праці І.-Г.-Г. фон Юсті (1770, 1772), Й. фон Зонненфельса (1787) та деяких інших європейських фахівців з поліцейського права.

Безпосередньо на українських теренах систематичні наукові досліди у цій та інших галузях юриспруденції стали можливими лише із заснуванням університетів у Львові (1661), Харкові (1805), Києві (1834), Одесі (1865) і Чернівцях (1875). Підкреслимо, що в тогочасних історичних умовах ці навчальні заклади не мали українського національного спрямування, скоріше навпаки, були оплотом шовіністичної політики імперських урядів Росії і Австро-Угорщини. Саме тому чимало українців не могли реалізувати себе на батьківщині і навчалися та працювали в університетах Москви, Санкт-Петербурга, Відня тощо.

Відповідно українська юридична наука впродовж тривалого часу не відмежовувалася від російського, а на західноукраїнських теренах — від австрійського правознавства. При цьому різниця в наукових підходах попервах була не такою виразною, оскільки російське правознавство вважало зразком для себе насамперед концепції німецьких учених, а останні мало чим відрізнялися від поглядів їх австрійських колег. У науці поліцейського права єдність німецького та австрійського правознавства була особливо відчутна. Тому існували своєрідні наукові стандарти, яких однаково дотримувалися у Москві, Відні, Києві й Львові.

Дореволюційний розвиток української поліцейської та адміністративно-правової науки був пов'язаний насамперед з російськими університетами, оскільки в австрійських університетах українці, за рідким винятком, не допускалися на професорські кафедри. Перший закон університетського життя — «Загальний статут імператорських російських університетів» 1804 р. передбачав, що у відділенні (факультеті) «моральних і політичних наук» має бути сім професорських кафедр, у тому числі кафедра природного, політичного і народного права. Єдиний термін «політичне право» охоплював, зокрема, державне й адміністративне право, які тоді ще не розмежовувалися.

У період становлення університетська поліцейсько-правова наука зводилася переважно до перенесення на вітчизняний грунт західних теорій. Показово, що першу ґрунтовну працю в цій галузі «Основи поліцейського законодавства і поліцейських установ» було видано 1809 р. професором Харківського університету Людвігом Якобом (1759—1827) німецькою мовою. Він включав поліцейське право до економічних наук і вважав, що предметом поліцейського права є економічне законодавство.

І лише через півтора десятка років почали з'являтися оригінальні російськомовні дослідження, зокрема праця російського дослідника П. Гуляєва «Право і обов'язки міської та земської поліції та всіх жителів Російської імперії з їх дотримання» (1824).

Згодом верховній поліцейській владі та поліцейському праву присвятив окремий підрозділ у своєму енциклопедичному трактаті «Те-

орія загальних прав, що вимагає філософське вчення про Природне Загальне Державне право» (1828) випускник Львівського університету, декан філософсько-юридичного факультету Санкт-Петербурзького університету П. Д. Лодій (1764—1829). Питання раціонального управління порушував у своїх неопублікованих трактатах і перший ректор цього університету, виходець із Закарпаття, вихованець Віденського університету М. А. Балудянський (1769—1847).

Так зусиллями основоположників наука поліцейського права довела своє право на існування. В новому університетському статуті 1835 р. було передбачено наявність у кожному російському університеті юридичного факультету в складі семи кафедр, серед них кафедри законів благоустрою і благочинства та окремо кафедри законів поліцейських і кримінальних. Заснування окремої кафедри законів благоустрою і благочинства поставило на порядок денний питання про структуру і зміст відповідних лекційних курсів. І перші такі лекційні курси було розроблено саме в Київському університеті зусиллями професорів С. О. Богородського (1804—1857) та М. Д. Іванише-ва (1811-1874).

Невдовзі, однак, почався новий етап у розвитку науки поліцейського права, пов'язаний з поширенням у Росії поглядів відомого представника німецького лібералізму Р. фон Моля, викладених, зокрема, у його праці «Наука про поліцію, заснована на принципах правової держави» (1832—1834). Якщо досі термін «поліція» ототожнювався насамперед з державним порядком і безпекою (благоустроєм і благо-чинством), то тепер під поліцією стали розуміти не стільки забезпечення блага держави, скільки захист особи й усунення державою перешкод для її розвитку.

Для владних кіл Росії такі погляди загалом були надто радикальними, до того ж у контексті вчення про правову державу. Тому цю працю вдалося перекласти й опублікувати в Росії, хоча й у скороченому вигляді, лише в 1866 р.

Помітний внесок у подальший розвиток вітчизняної науки поліцейського права зробила ґрунтовна монографія професора Харківського університету І. В. Платонова (1803—1890) «Вступні поняття до вчення про благоустрій і благочинство державне» (1856). Ця праця була написана під відчутним впливом Р. фон Моля, подекуди містила компілятивний виклад думок німецького вченого. Проте вона не була позбавлена певної самостійності, особливо в критичному аналізі фахової літератури.

Справжньою вершиною дореформеної науки поліцейського права стала творчість професора кафедри державного благоустрою Московського університету, українця за походженням В. М. Пешкова (1810—1881). Розмірковуючи над новими підходами до змісту поняття «поліція», вчений сліпо не пішов за західними зразками, а став основоположником своєрідного «суспільного» напряму у вітчизняному поліцейському праві. Згідно з його поглядами, висловленими у праці «Російський народ і держава. Історія російського суспільного права до XVIII ст.» (1858), саме суспільна необхідність пояснює перехід від принципу індивідуальної свободи до державного примусу. Відповідно поліцейське право він називав «суспільним правом».

Невдовзі, в епоху великих буржуазних реформ, з'явився університетський статут 1863 p., який закріпив поділ юридичних факультетів на 13 кафедр, серед яких запроваджувалася кафедра поліцейського права. Така назва кафедри відображала нові віяння у розвитку поліцейсько-правової науки. Водночас даниною традиції було те, що безпосередньо у статуті передбачався поділ цієї навчальної дисципліни на два курси: вчення про безпеку (закони «благочинства») і вчення про добробут (закони «благоустрою»). При цьому на перше місце було поставлено саме вчення про безпеку.

У 60—70-і роки оригінальністю змісту і методів викладу поліцейського права вирізнялися праці професора юридичного факультету і ректора Київського університету, а згодом міністра фінансів і голови Комітету міністрів Росії М. X. Бунге (1823-1895). У його доробку монографія «Поліцейське право. Вступ до державного благоустрою» (1869) та двотомний курс лекцій «Поліцейське право» (Т 1. Благочинство. — К., 1873; Т. 2. Благоустрій. — К., 1877). Поліцейське право вчений розглядав з позицій економіста, детально зупиняв на економічному і соціальному законодавстві.

Іншим визнаним науковим авторитетом у поліцеїстиці того часу був видатний російський правознавець українського походження І. Є. Андреєвський (1831 — 1891). Його курс поліцейського права, вперше опублікований 1872 p., теж складався з двох томів, присвячених відповідно вченням про безпеку і добробут. Основною ідеєю праці було відстоювання приватної ініціативи та необхідності сприяння з боку суспільства і держави в тих випадках, коли зусиль приватної особи виявиться недостатньо для всебічного розвитку особи.

Свій внесок в утвердження суспільного розуміння поліцейського права зробив і професор Новоросійського університету в Одесі

М. М. Шпилевський (1837—1883). Його докторська дисертація «Поліцейське право як самостійна галузь правознавства» (1875) стала логічним продовженням ідей В. М. Лешкова про тотожність поліцейського і суспільного права. Водночас вона відобразила деякі нові тенденції у розвитку наукових засад адміністративного права. Йдеться про те, що саме в цей час у Росії набули популярності праці професора Віденського університету Л. фон Штейна, і насамперед основна з них — «Вчення про управління і право управління, з порівнянням літератури і законодавства Франції, Англії і Німеччини» (1865-1868), російський переклад якої за редакцією І. Є. Андреєвсь-кого побачив світ 1874 р.

Згідно з новою доктриною виконавча влада включає державне господарство, судове управління і внутрішнє управління. Поліція не ототожнювалася з управлінням, а визнавалася лише частиною останнього, діяльністю щодо захисту особи. Відповідно, крім широкого розуміння поліцейського права як синоніма адміністративного права, з'являється і вузьке тлумачення терміна «поліція» як суто правоохоронної діяльності.

Для найменування галузі юридичної науки і відповідної навчальної дисципліни в Німеччині почала вживатися дефініція «управлінське право», а у Франції — «адміністративне право».

Загалом вітчизняні вчені швидко реагували на всі зміни, що відбувалися у світовій науці й практиці. Так, наприкінці XIX ст. у Франції сформувалася система адміністративних судів, і вже 1879 р. приват-доцент Харківського університету М. О. Куплеваський (1847—після 1918) випустив монографію (магістерську дисертацію) «Адміністративна юстиція в Західній Європі. — Вип. 1. Адміністративна юстиція у Франції». Йому ж належить цікава праця «Про надзвичайні розпорядження уряду чи тимчасові закони» (1882).

Слід було також сподіватися, що в дусі часу викладання поліцейського права у російських університетах поступиться викладанню адміністративного права. Але новітні теорії стикнулися з російським консерватизмом. Прийнятий у період контрреформ університетський статут 1884 р. зберіг кафедру поліцейського права, хоча вже не фіксував поділ відповідної галузі на дві традиційні частини (відповідно поняття благоустрою і благочинства почали стрімко виходити з наукового вжитку). Цей статут залишався чинним аж до повалення самодержавства.

Упродовж наступних двадцяти років у науковій літературі спостерігалося широке розмаїття поглядів щодо предмета адміністративного, поліцейського права і його основних інститутів. Частина авторів, як і на початку століття, розглядала адміністративне право переважно з економічних позицій. У такому дусі були написані праці професорів Київського університету А. Я. Антоновича (1848—після 1917) «Поліцейське право і політична економія» (1883), «Курс державного благоустрою (поліцейське право)» в 2 частинах (1889-1890) та М. М. Цитовича (1861-1919) «Лекції з поліцейського права» (1894). Більше економістом, ніж юристом, був і майбутній академік Всеукраїнської Академії наук, професор Харківського університету В. Ф. Левитський (1855—1939). Його перу належить методологічна праця «Предмет, завдання і метод науки поліцейського права» (1894) та курс лекцій з поліцейського права (1896).

Визнаним авторитетом у цій галузі науки вважався професор Новоросійського університету П. М. Шеймін (1856-після 1917). Йому належать фундаментальні дослідження «Завдання, зміст та історія науки поліцейського права» (1887), «Поліцейське право» (1887-1888), «Поліцейська боротьба з порушниками суспільної безпеки за німецьким правом» (1889), «Підручник права внутрішнього управління (поліцейського права)» (Вип. І—IX. 1891-1897).

В Україні, у Київському університеті, розпочалася творча діяльність іншого відомого поліцеїста, професора І. Т. Тарасова (1849— після 1917). Ще 1874 р. в «Университетских известиях» він опублікував працю «Основні положення Лоренца Штейна з поліцейського права у зв'язку з його вченням про управління», присвячену новому погляду на поліцейське право. Наступного року він захистив магістерську дисертацію за монографією «Особисте затримання як поліцейський захід безпеки» (1875).

Серед інших праць з поліцейського та адміністративного права, підготовлених в Україні у ці роки, відзначимо магістерську дисертацію науковця з Одеси О. Ф. Федорова «Фабричне законодавство у цивілізованих державах» (1884), докторську дисертацію М. О. Купле-васького, присвячену проблемам державної служби (1888), посмертно видані курси лекцій з поліцейського права професора Харківського університету К. К. Гаттенбергера (1844-1893) та професора Новоросійського університету О. Є. Назимова (1851-1902).

 

§ 3. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX cm.

Після першої російської революції з розвитком конституціоналізму, проголошенням верховенства права і підпорядкування управління закону стало можливим вивчення внутрішнього управління із суто правничої, а не лише економічної або соціологічної точки зору. На порядку денному постало питання про формування в Росії системи адміністративної юстиції. У цих умовах виокремлюється адміністративне право, що розглядається як частина державного (конституційного) права. Цей новий погляд, проповідником якого на Заході був німецький учений Отто Майер, одним з перших відобразив відомий російський конституціоналіст українського походження М. І. Лазаревський (1834-1920). Другий том його курсу конституційного права, який побачив світ 1910 р. у Петербурзі, було повністю присвячено догматичному аналізу російського законодавства про внутрішнє управління. Зокрема, детально розглядалися питання державної служби.

Адміністративному праву присвятив низку своїх праць інший відомий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університету В. М. Гессен (1868-1919). Серед них «Лекції з адміністративного права» (1903), «Лекції з поліцейського права» (1907-1908), «Виняткове положення» (1908) та інші. В Україні вперше побачила світ цікава праця А. А. Алексеева «Міністерська влада в конституційній державі» (1910).

Відомий правознавець, академік Української Академії наук Ф. В. Тарановський (1875-1936) досліджував взаємозв'язок теорії права, історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалися історії адміністративного права. Це насамперед «Державна практика і канцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині» (1902), «Юридичний метод у державній науці. Начерк розвитку його в Німеччині» (1904), «Догматика позитивного державного права у Франції» (1911). А в його відомому підручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналіз історичного розвитку управління як одного з проявів державної влади, а також теорій поліцейської і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою і законодавчою діяльністю.

Протягом наступних років адміністративне право дедалі більше набувало рис завершеної галузі науки і юридичної дисципліни. З'являються й нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав професор Московського університету, а у пореволюційні роки професор і перший декан юридичного факультету новоствореного Таврійського університету А /. Елістратов (1872—1955). Саме в його працях остаточно відбулася трансформація старого поліцейського права в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної частини цієї галузі права.

Серед відомих адміністративістів поряд з російськими дослідниками (М. М. Белявським, В. Ф. Дерюжинським, В. В. Івановським) можна назвати і представника харківської юридичної школи О. Ф. Євтихієва (1879—після 1935), який захистив магістерську дисертацію за монографією «Законна сила актів адміністрації» (1911).

Проте через консерватизм казенної юридичної науки до повалення самодержавства остаточного загального визнання адміністративне право так і не набуло. Більше того, в очах студентів, радикальної та ліберальної професури вчені-адміністративісти виглядали насамперед апологетами поліцейської держави, противниками суспільного прогресу тощо.

З падінням російської, а згодом і австрійської монархій українська юридична наука дістала потужний імпульс для подальшого розвитку. Склалися можливості й для практичної реалізації багатьох наукових ідей. Водночас протягом 1917—1920 pp. внаслідок постійної зміни політичних режимів досить важко було вести неквапливий науковий пошук, а практичні державотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслювалися заради нових експериментів. Проте як би там не було, в цей період української революції були запропоновані нові моделі організації державного управління в центрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації і розвитку засад самоврядування.

Одним з найбільших здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворений в Українській Народній Республіці відповідно до закону Центральної Ради від 17 грудня 1917 р. Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П. П. Скоропадського Генеральний Суд було перетворено на Державний Сенат Української Держави, у складі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії була відновлена діяльність Адміністративного відділу Генерального Суду.

Як навчальна дисципліна, адміністративне (поліцейське) право продовжувало посідати важливе місце у навчальному процесі як ста-

рих університетів, так і нових навчальних закладів — Українського народного (згодом державного) університету в Києві, Українського державного університету в Кам'янці-Подільському, Київського юридичного інституту, Катеринославського і Таврійського університетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідження поліцейського права як своєрідного юридичного символу старого режиму повсюдно припинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративної юстиції) у тому чи іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладів освіти.

 

§ 4. Українська наука адміністративного права радянського періоду

Початковим етапом радянського періоду розвитку українського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук у Києві. 4 вересня цього ж року в складі Академії був створений Відділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного і міжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вивчення адміністративних актів¹. На цю кафедру в січні 1919 р. було обрано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б. О. Кістяківського².

У цей період найбільш вагомим внеском у розвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративного кодексу УРСР (був введений в дію з 1 лютого 1928 p.), підготовленого за участю відомих адміністративістів того часу О. Ф. Євтихієва, В. Л. Кобалевського. Унікальність цієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він не мав аналогів у союзних республіках СРСР.

Взагалі на час прийняття Адміністративного кодексу УРСР 1927 р. подібний акт був лише в одній країні світу — Португалії. Однак там він фактично регулював питання діяльності органів державної влади і не був адміністративним кодексом у власному розумінні цього слова. Натомість зміст Адміністративного кодексу УРСР охоплював практично всі існуючі на той час адміністративно-правові інститути¹ (докладніше про цей кодекс див. гл. 8, § 5 цього підручника).

Академічна наука того періоду багато втрачала через відірваність від дійсності. Тому в 1927 р. у складі ВУАН була створена Комісія радянського права. У другій половині 1928 р. при цій комісії почала діяти секція адміністративного права, до складу якої були залучені О. М. Бутовський, М. М. Товстоліс, В. М. Завадський, В. А. Степа-ненко, Д. Н. Пожарський та інші дослідники. З 1928 по 1930 р. комісія підготувала висновок на проект союзного закону про організацію сільських рад. Проблеми організації і діяльності місцевих Рад досліджувалися Інститутом радянського будівництва, створеним 1928 р. у Харкові.

Подальший розвиток адміністративно-правової науки в Україні не можна (в силу відомих причин того часу) назвати продуктивним. Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї галузі у 1932-1940 pp. та у 1946-1952 pp.

У 30-40-х роках лише окремі проблеми науки адміністративного права розроблялися відомим фахівцем Г. В. Олександренком. У період з 1950 до середини 60-х років дослідження проблем адміністративного права зводилися, як правило, до вивчення організаційної діяльності місцевих органів влади УРСР.

Більш плідним етапом у розвитку науки адміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремлення цих часових рамок обумовлено трьома підставами. По-перше, це роки безпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва, в підготовці законів про місцеві Ради УРСР. По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів. По-третє, саме в ці роки досліджувалася наукова спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням і запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління, наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих.

Окремо слід відзначити плідну роботу професора І. М. Пахомова (Одеський державний університет) над проблемами управлінської діяльності (1965). Поряд з ним ґрунтовну теоретико-методологічну розробку предмета, змісту і структури науки управління здійснювали науковці Інституту держави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України). Зокрема, професор В. В. Цветков одним з перших в українській юридичній науці обґрунтував класифікацію управлінських наук, визначив підходи до з'ясування предмета теорії державного управління як самостійної наукової галузі (1970).

Вагоме гносеологічне значення для розвитку теорії державного управління мав досвід активного використання системного і функціонального методів для вивчення соціально-управлінських явищ, який уперше був застосований В. В. Цвєтковим, Л. П. Юзьковим і О. Ф. Фрицьким¹.

Одночасно з опрацюванням проблем науки управління та теорії державного управління вчені України приділяли велику увагу іншим актуальним теоретичним проблемам адміністративного права. Зокрема, над питаннями загальної частини науки цієї галузі плідно працювали О. М. Якуба, Р. С. Павловський (Харківський юридичний інститут). Проблеми адміністративного процесу перебували у колі наукових інтересів Є. В. Додіна (Одеський державний університет). Адміністративно-правові деліктні відносини — предмет дослідження Л. В. Коваля (Київський державний університет).

З другої половини 70-х років активно досліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В. В. Цветков), соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутами державного управління (В. Ф. Сіренко), функцій і структури органів державного управління (В. Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин управління (В. М. Селіванов), відповідальності в управлінні (О. І. Щербак), законодавства у сфері державного управління (І. А. Тимченко).

Період з 1980 по 1991 р. характеризується поглибленням розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленням уваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згаданого десятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад управління застосовувалися в процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад (М. І. Корнієнко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, О. Ф. Фриць-кий).

Основним напрямом досліджень науки адміністративного права в Академії внутрішніх справ України було запровадження наукових засад у діяльність органів внутрішніх справ (В. М. Марчук).

Одним з важливих наукових напрямів роботи вчених у цей період було дослідження теоретичних і прикладних аспектів удосконалення правового регулювання в окремих сферах (О. Ф. Андрійко, A. С. Васильєв, І. П. Голосніченко, Р. А. Калюжний, Є. Б. Кубко, B. Л. Наумов, В. П. Нагребельний, М. В. Оніщук, В. Ф. Опришко, 3. А. Павлович, А. Я. Пилипенко, А. О. Селіванов, В. І. Семчик та інші).

Водночас провідними залишалися усі напрями структурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких були перерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурними ланками окремого органу, підвищення персональної відповідальності виконавців за результати реалізації функцій управління тощо. В цей період переважно силами науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за результатами досліджень цих актуальних проблем було видано низку ґрунтовних колективних та індивідуальних монографій.

 

§ 5. Формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні

Новітній етап розвитку української науки адміністративного права безпосередньо пов'язаний з утворенням у 1991 р. незалежної Української держави, побудованої на принципах суверенітету і демократії. Україна, яка прагне стати правовою державою, визнає носієм

суверенітету і єдиним джерелом влади народ, а державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, принципів верховенства права та законності.

Саме тому дослідження адміністративно-правових проблем управління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням нових підходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуванні демократичної, правової, соціальної держави.

Необхідність теоретичного осмислення цих найважливіших проблем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнування адміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався за відсутності наукової концепції реформування державного управління у перехідний період, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.

Теоретичною базою розв'язання вищезазначених проблем стали праці вчених, де досліджувалися проблеми виконавчої влади, системи її органів і державної служби (В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, О. В. Пе-тришин, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал); сутності, місця і ролі державного управління і державного контролю (О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращук, С В. Ківалов, М. П. Орзіх, В. В. Цветков); адміністративного процесу і адміністративної відповідальності (О. М. Бандурка, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, А. Т. Комзюк, А. О. Селіванов, М. М. Тищенко).

На підставі цих теоретичних узагальнень наступним етапом у розвитку адміністративного права слід вважати підготовку відповідних законопроектів щодо нормативно-правового врегулювання правового статусу Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій тощо.

Значна увага приділялася і питанням державної служби та її правового регулювання. Досягнуті наукові результати були покладені в основу прийнятого вперше в Україні закону з питань державної служби в органах виконавчої влади (1993 p.).

Розробка теоретичних засад адміністративного права дала змогу вченим вирішувати і в окремих сферах проблеми державного управління та регулювання. Зокрема, увага дослідників була прикута до проблем організації та діяльності органів виконавчої влади: органів внутрішніх справ (О. М. Бандурка), органів податкової служби (В. І. Полюхович), митних органів (С. В. Ківалов), Національного банку України (В. Л. Кротюк), прокуратури (М. К. Якимчук), а також інститутів адміністративної відповідальності (Д. М. Лук'я-нець) і адміністративного судочинства (В. С. Стефанюк), адміністративної реформи (І. Б. Коліушко). Значне місце в дослідженнях посіли й організаційно-правові аспекти у сфері економіки (О. П. Рябченко), регулювання підприємницької діяльності (Н. О. Саніахметова).

Дослідження широкого кола актуальних питань адміністративного права дало змогу провідним дослідникам підготувати і видати курси лекцій з адміністративного права України (Л. В. Коваль, 1994; Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, 1996), навчальні посібники з митного права України (С. В. Ківалов, 1998), державного управління (за заг. ред. В. Б. Авер'янова, 1999).

Зазначений період розвитку адміністративного права в Україні характеризується тим, що теоретичні розробки вчених, як ніколи раніше, безпосередньо пов'язуються з практичними і перспективними завданнями, що вирішують органи виконавчої влади. З одного боку, це виконання завдань відповідних органів, а з іншого — оновлення самого законодавства України, оскільки воно неповно, а часто-густо й суперечливо регулює відповідні суспільні відносини. Принциповий підхід полягає тут в тому, що норми цієї галузі повинні встановити адміністративно-правові відносини нового типу, які були б спрямовані насамперед на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.

Що стосується використання досягнутих наукових результатів у процесі підготовки відповідних науково-практичних документів за дорученням державних органів, то до них слід віднести розроблені за участю учених-адміністративістів проекти Загальної концепції правової реформи в Україні (1996), Концепції державної політики з питань прав людини (1996), Концепції адміністративної реформи в Україні (1998), Концепції реформи адміністративного права України (1998). Саме цими розробками визначено перспективні напрями подальшого розвитку науки адміністративного права в Україні.

Нині стан розвитку цієї науки дістав відображення у низці монографічних праць, підготовлених колективами провідних фахівців у галузі адміністративного права і державного управління: «Державне управління: теорія і практика» (К., 1998); «Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку» (К., 1999); «Виконавча влада і адміністративне право» (К., 2002); «Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики» (К., 2003) (всі — за заг. ред. В. Б. Авер'янова).

Останнім часом почала суттєво оновлюватися і навчальна література з адміністративного права: Голосніченко І. П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Навчальний посібник (Ірпінь, 1998); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. Ю. П. Битяка (X, 2000); Гончарук С. П. Адміністративне право України: Навчальний посібник (К., 2000); Васильєв А. С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие (X., 2001); Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административный процесс: Учебник (X., 2001); Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник (К., 2003); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова (Одеса, 2003).