Основные виды приказов

Основные виды приказов. Приказы возникли без законодательной основы, спонтанно, по мере надобности.

Одни, возникнув, исчезали, когда отпадала надобность, другие дробились на отделы, превращавшиеся в самостоятельные приказы. На протяжении 17 в. зафиксировано до 80 приказов, постоянно действующих было до 40. Не существовало и строгого разграничения функций между приказами (в Посольском приказе, к примеру, пытали участников восстаний, брали у них «распросные» и «пыточные» речи). Все приказы, ко всему прочему, являлись не только административными учреждениями, но и судебными (приказных людей называли судьями). М. Ф. Владимирский-Буданов классифицировал в своё время приказы по роду дел, которыми они занимались, по классам лиц и по территориям, которыми они управляли, на 6 групп. Первую группу составляли органы дворцово-финансового управления: уже упомянутые Дворцовый (или приказ Большого Дворца) – ведомство бывшею дворецкого, управлявший людьми и территориями, обслуживавшими дворец; Приказ Большой Казны, осуществлявший сбор прямых налогов и ведавший монетным двором, Конюшенный; Ловчий и др. Вскоре к ним добавились ещё 2 важных приказа: Приказ Большого Прихода, собиравший косвенные налоги (торговые пошлины, мостовые и прочие деньги), и Приказ счетных дел – своеобразное контрольное ведомство.

Вторую группу составляли органы военного управления: Разрядный приказ, ведавший служилым населением, который разделился вскоре на: Стрелецкий, Казачий, Иноземный, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Бронный и др. В третью группу необходимо включить органы судебно-административные, для которых судебная функция была главной: Поместный приказ (распределение и перераспределение поместий и вотчин, тяжбы по имущественным делам); Холопий: Разбойный (с 1682 г. Сыскной) уголовно-полицейские дела, тюрьмы; Земский осуществлял полицейское и судебное руководство населением Москвы.

К четвертой группе отнесем органы областного управления, создававшиеся по мере присоединения к Москве новых территорий: в XVI в. Московская, Владимировская, Дмитровская.

Рязанская четверти (четвертные приказы – по числу 4), в XVII в. их число увеличилось до 6 и более, к ним прибавились наряду с другими Сибирская четверть (Сибирский приказ), приказ Малороссийский.

Органы специальных ветвей управления могут быть объединены в пятую группу: Посольский, Ямской (почтовая гоньба), Каменный (каменное строительство и каменные сооружения), Книгопечатный (со времен Ивана Грозного), Аптекарский, Печатный (государственная печать) и др. Наконец, последнюю, шестую, группу составляли ведомства государственно-церковного управления: Патриарший двор. Приказ церковных дел, Монастырский приказ.

В свою очередь, Н.В.Устюгов делит приказы в зависимости от выполняемых функций и компетенций на государственные и дворцовые. Первые он подразделял на приказы, осуществлявшие задачи внутренней и внешней политики. Приказы, осуществлявшие задачи внутренней политики он делит на приказы с общегосударственной и областной компетенцией.

Приказы с общегосударственной компетенцией в свою очередь делятся на административные, финансовые и судебные. А.В.Чернов сохранил деление приказов на государственные, дворцовые и патриаршие, а дальнейшее подразделение государственных приказов производит по отраслям управления: военное дело, администрация, финансы, суд и внешняя политика. Выделены им и приказы с областной компетенцией (деление А.В.Чернова дано по ведущей функции приказов) . Одну из классификаций, включающую основные постоянно действующие приказы, можно представить в виде схемы.

Возникшие в конце 15 и в первой половине 16 в. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства. Все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств). Вместе с тем, исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам (Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца). Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи.

В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30-50-х гг. 16 в входило расследование тяжких уголовных преступлений, суд и исполнение приговоров по ним на территории всего государства и в Москве. Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров» государства.

Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев. Создание приказа отражает важное направление в развитии государства - регулирование отношений между сословиями. Приказы, созданные во второй половине 16 - начале 17 вв в большей степени характеризуют определенные тенденции в развитии государства, носят более системный характер.

Особым юридическим статусом был наделен Челобитный (Челобитенный) приказ, осуществлявший функции высшей аппеляционной инстанции по судебным и административным делам, решенным в любом другом приказе. Обращение в Челобитный приказ было равносильно обращению непосредственно к монарху. Принципы устройства приказа и основы его деятельности не отличались от любого прочего приказного ведомства. Во второй половине XVI в. были созданы два новых финансовых приказа: приказы Новой и Новгородской четвертей.

Новым элементом в компетенции этих приказов стали ограничение сбора налогов определенной территорией и сословно-наградной принцип расходования средств. Сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов характеризует увеличение роли государства в регулировании общественных отношений. В первой половине 17 в. появляются новые финансовые приказы: приказ Большой казны и новые четвертные приказы.

Приказ сбора пятинных и запросных денег обладал особым юридическим статусом. Он формировался согласно решениям Земского приказа о сборе чрезвычайных налогов; ему же приказ был подотчетен. Руководителями приказа, назначавшимися на Земском соборе, могли быть только его члены. Важное общегосударственное значение имел приказ «что на сильных челом бьют». Приказ имел исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров.

Сходной была компетенция приказа приказных дел, занимавшегося рассмотрением старых нерешенных судебных дел и ряда дел по аппеляционным жалобам. Важнейшим сословным приказом, возникшим в первой половине 17 в стал Иноземский приказ, осуществлявший функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношении указанных лиц. Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. В 10-х гг. 17 в. возникают патриаршие приказы.

Компетенция приказов ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями. Новые приказы, возникшие во второй половине 17 в связаны не только с конкретными историческими событиями, но и отражают общие тенденции в развитии государственного механизма.

Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине 17 в длительная русско-польская война (1654-1667 гг.), присоединение Украины - все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией. Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов.

Социальные функции государства были реализованы в создании в 1670 г. приказа строительства богаделен. Абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых дел» не имел определенной компетенции. Тайный приказ занимался теми вопросами, которые в данный момент интересовали лично царя Алексея Михайловича, являясь своеобразной «личной канцелярией царя». Административно-судебная компетенция Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных преступлениях.

Анализ динамики создания новых приказов на протяжении 16 - 17 вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. Важным представляется то, что к концу 17 в. среди вновь созданных приказов нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении 16 17 вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о некоторой системности приказных учреждений.

Несмотря на значительные достижения в изучении приказов, до сих пор не предпринято комплексного историко-правового исследования приказов как системы центрального управления государства, не раскрыты механизмы взаимодействия с высшими и местными органами государственной власти, не получили освещения вопросы правового обеспечения деятельности приказных учреждений. Проблема взаимодействия приказов между собой также мало рассмотрена, так как исследователи ставят своей целью проследить систему функционирования каждого отдельно взятого учреждения и его эволюцию на протяжении периода его существования.

В историографии доминирует мнение, что приказная система была громоздким, сложным и бессистемным образованием, которое не могло работать быстро и результативно. Об этом говорят и записи актов, и современники в жалобах и записках и тем более тот факт, что эти жалобы фигурировали в челобитной царю во время Московского восстания 1648г.