Местное управление и самоуправление в дореформенной России (XIXв.)

Вступивший в начале XIX в. на престол Александр I вынужден был вернуться к многим оправдавшим себя традициям и идеям Екатерины II. «Верхние преобразования» начались с попыток реализации коренных и даже революционных (особенно, если бы они осуществились) планов — отмены крепостного права и принятия первой Российской конституции, восстановления уничтоженных привилегий дворянам, возрождения системы местного управления. В частности, им были отменены многие распоряжения Павла I, в том числе в полном объеме восстановлено действие Жалованной грамоты дворянству, а структура городского общественного самоуправления формально продолжала оставаться на Жалованной грамоте городам 1785 г.

Начало нового витка преобразований было положено реформами центрального государственного управления. Старая коллегиалья система, созданная еще ПетромI, уже была не способна эффективно управлять государством. Не соответствовала она и Екатерининской реформе местного управления. Поэтому манифестом от 8 сентября 1802 г. было учрежденоминистерское административное управление (вначале было создано 8 министерств, а позднее их число возросло до 11), основанное на принципах единоначалия и личной ответственности. Эта реформа завершила унификацию административных органов и сделала еще один шаг на пути усиления централизации управления. К 1809 г. графом М.М. Сперанским был подготовлен стройный «План государственного преобразования», который призван был укрепить российское самодержавие. Он предусматривал внедрение принципа разделения властей и создание при монархе законосовещательного представительного органа — Государственной думы, опирающейся на формирующуюся систему местного самоуправления. Несмотря на свою умеренность, план Сперанского, одобренный царем, не был поддержан дворянством и высшим чиновничеством, которые опасались в случае его осуществления неизбежного ущемления своих прав.

В феврале 1818 г. царь поручил графу А.А. Аракчееву руководить составлением проекта об уничтожении крепостного права, но этот проект тоже не был осуществлен.

К началу XIX в. возникла проблема переустройства местного управления, главным образом для упорядочения отправления различных повинностей. В Указе «Предварительное положение о земских повинностях»впервые в законодательном порядке уясняется понятие «земство» и определяется его отношение к государству. Законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в том, что первые отбывались на местах.

Были приняты законодательные акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах России. Можно выделить два законодательных акта 1822 г., регулирующих устройство и управление Сибирью — Учреждение для управления Сибирских губерний и. Устав об управлении инородцев Сибири. Согласно Уставу у каждого разряда народов (оседлых, кочевых и бродячих) формировались свои органы управления. Кочевые народы, например, при условии, что улус или стойбище насчитывали 15 семейств, имели родовое управление. Несколько улусов или стойбищ подчинялись инородной управе. Более крупное территориальное объединение подчинялось степной думе. Должностные лица родового ^и степного управлений избирались. Степные думы существовали, например, у бурят, хакасов, эвенков. У якутов были инородные Управы и родовые управления. Оседлые — это коренные народности, проживающие постоянно в городах и поселках. Они приравнивались к сословиям русского населения, но были освобождены от рекрутской повинности. Были подготовлены проекты особых «Степных законов» для кочевых народов Сибири, но они отвергались официальной государственной комиссией. К тому же события 1825 г. изменили общественно-политическую ситуацию в России.

Новый император Николай I, подавив в 1825 г. восстание декабристов (неудавшуюся революцию «сверху», поддержанную снизу войсками), предпринял в первые годы своего правления новые попытки либерального реформирования России. Были разработаны десятки тайных проектов, созданы 11 секретных комитетов по крестьянскому вопросу (сама секретность при самодержавном режиме — важный признак серьезности намерений). Но реформы Николая I не осуществились, прежде всего из-за сильного и даже нараставшего сопротивления аппарата, высшей бюрократии, высокопоставленных крепостников. Годы правления Николая I вошли в российскую историю как «тридцатилетняя контрреволюция». Являясь ревнителем монархической идеи, свои преобразования он направил на укрепление абсолютизма, который при нем достиг апогея своего развития. Николаевская политика централизации носила гипертрофированный характер, что неизбежно привело к усилению надзора над всеми органами власти, к росту авторитаризма, к дальнейшей бюрократизации как центрального управления, так и провинциальной власти. Чиновник стал важнейшей фигурой центрального и местного управления. По словам одного из современников, «губерния представляла собой завоеванную страну, отданную на разграбление завоевателей».

Основным вопросом николаевского правительства оставался крестьянский вопрос. Как известно, в начале 1830-х годов вместо просвещенного курса на реформы с опорой на дворянскую интеллигенцию была провозглашена теория официальной народности. Новая идеология держалась на «трех китах»: самодержавие, православие, народность.

Структура городского общественного управления, хотя формально и продолжала основываться на Жалованной грамоте городам, в течение первой половины XIX в. претерпела заметные изменения. Городское самоуправление все глубже входило в общую систему государственной администрации. Еще более закреплялся принцип сословности в городском управлении. Дворяне, чиновники, духовенство, владеющие домами и землею, обязаны были нести городские повинности, но участия в городских собраниях не принимали. Законодательство стало признавать городское общество, состоящее из трех сословий: купеческого, мещанского и цехового.

В структуре городского управления практически везде отсутствовали общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции осуществляло «собрание городского общества», большинство которого составляли мещане. В состав шестигласной думы вместо шести предписанных сословий включались, как правило, купцы и мещане, не подготовленные к управленческой деятельности.

Во второй половине XIX в. законодательство стало постепенно отказываться от сословного начала в организации городского управления. В 1846 г. было введено новое Городовое положение — сначала в Санкт-Петербурге, а позднее видоизмененное в Москве, Одессе и в Тифлисе[8]. Закон обеспечивал преобладание в городском управлении дворянства, почетных граждан и купечества.

Городовое положение 1846 г. давало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание же этих функций по сравнению с Жалованной грамотой 1785 г. практически не изменялось. Как и прежде, деятельность городского самоуправления жестко контролировалась администрацией. Собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора.

После смерти Николая I в 1855 г. самодержавие начало предпринимать активные попытки перестройки экономических отношений, перехода от административного, волевого механизма к рыночному. Стали серьезно задумываться о необходимости перемен и в общественно-политической сфере.

Были разработаны различные проекты организации губернского и уездного управления на началах самоуправления. Но уже слишком очевидным было и то, что никакое действительное улучшение механизма управления на местах невозможно при существовании крепостного права.