Полномочия местного самоуправления в области охраны окружающей среды

 

Окружающая природная среда — это естественная основа жизнедеятельности людей, необходимое условие и средство социально-экономического развития общества и государства.

Каждый гражданин имеет в соответствии со ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, органы местного самоуправления должны руководствоваться следующими основными положениями, закрепленными в Федеральном законе от 10 января 2002 г. “Об охране окружающей среды”[172]:

• соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

• обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

• охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

• ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

• платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

• презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

• учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

• соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством и др. (ст. 3).

Охране подлежат: естественные экологические системы, земля, ее недра, воды, атмосферный воздух, леса, животный мир и т.д. Особой охране подлежат природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки и т.д.

Ущерб окружающей среде при решении социально-экономических задач, подчеркивается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.), должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов[173]. Государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности осуществляют Министерство природных ресурсов РФ, создаваемые им территориальные органы в субъектах Федерации, а также другие государственные органы в пределах своей компетенции.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования (ст. 6). В последнее время в структуре органов местного самоуправления стали выделять отделы экологии, появилась должность заместителя главы администрации по вопросам экологии и санитарии. Органы местного самоуправления также взаимодействуют в этой сфере с государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов и др.

Полномочия органов в области охраны окружающей природной среды закреплены в Федеральном законе “Об охране окружающей среды”, других федеральных законах, законах субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с соответствующими государственными органами обеспечивают учет и оценку состояния окружающей природной среды и природных ресурсов в границах муниципального образования. При этом осуществляется также учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на территории муниципального образования, независимо от формы собственности и подчинения.

На основе анализа полученных данных органы, местного самоуправления осуществляют планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий.

Принимая планы и программы развития территории муниципального образования, разрабатывая и утверждая местный бюджет, органы местного самоуправления учитывают и необходимость решения вопросов охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, а именно:

• экологически обоснованное размещение объектов производственной и социальной инфраструктуры;

• экологически безопасное развитие местной промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

• рациональное использование природных ресурсов;

• экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

• использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов.

Органы местного самоуправления вправе принимать экологические программы в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми ими основными направлениями охраны окружающей природной среды, используя при этом бюджетные средства, а также средства внебюджетных экологических фондов.

Местные экологические фонды создаются для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде и других природоохранительных задач. Они образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения и др.

Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью. В настоящее время повышается роль экологических налогов и штрафов.

В Указе Президента РФ от 8 мая 1996 г. “Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины” в качестве одного из основных направлений государственной политики в области налоговой реформы названо увеличение роли экологических налогов и штрафов, минимальное значение доли поступления доходов от которых в местные бюджеты должно составлять 10%[174]. Налоговый кодекс РФ относит экологический налог к федеральным налогам и сборам.

Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды имеет своей целью прежде всего создание здоровой среды обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Это предполагает предотвращение загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, контроль за захоронением токсичных отходов и т.п.

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. “Об охране атмосферного воздуха”[175] органы местного самоуправления в городских и иных поселениях организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий. Они участвуют в организации и обеспечении на территории муниципальных образований государственного мониторинга окружающей природной среды, получают текущую и экстренную информацию о загрязнении атмосферного воздуха. Государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, обязаны информировать органы местного самоуправления о нарушениях законодательства в области охраны атмосферного воздуха. Согласно ст. 7 названного Закона органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством.

На состояние окружающей природной среды вредное воздействие могут оказывать отходы производства и потребления. Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в этой области в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов.

Территории городских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. “Об отходах производства и потребления”[176] органы местного самоуправления организуют деятельность в области обращения с отходами на территории городских и других поселений. Они определяют порядок сбора отходов на территории поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, цветные и черные металлы, текстиль, бумага и др.). Этот порядок должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления организуют утилизацию и переработку бытовых отходов. Они устанавливают для организаций (независимо от форм собственности), оказывающим услуги по вывозу бытовых отходов, предельные сроки вывоза бытовых отходов. По решению органов местного самоуправления устанавливается режим работы муниципальных организаций, оказывающих услуги по вывозу бытовых отходов. Правила предоставления услуг по вывозу бытовых отходов утверждаются Правительством РФ[177].

Органы местного самоуправления, обеспечивая надлежащее санитарное состояние территории ''населенных мест, занимаются также благоустройством и озеленением территории муниципальных образований. Осуществляя деятельность в этой сфере, органы местного самоуправления взаимодействуют со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами, осуществляющими государственный контроль за соблюдением законодательства в области обращения с отходами.

Органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению вредного воздействия и устранению интенсивного производственного шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других вредных физических воздействий на окружающую природную среду в общественных, жилых зданиях, на улицах, площадях населенных пунктов, в загородных зонах отдыха населения.

Вокруг городов и промышленных поселков должны выделяться пригородные зеленые зоны как территории, выполняющие санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В этих зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.

Для территорий и поселений, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при осуществлении на них градостроительной деятельности разрабатываются специальные схемы и проекты защиты территории и поселений от указанных воздействий.

Органы местного самоуправления, осуществляя строительство и реконструкцию зданий, строений и сооружений, должны соблюдать требования охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ при разработке градостроительной документации должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей природной среды, определенные заданием на разработку градостроительной документации.

В обеспечении здоровой среды обитания важное место занимает радиационная безопасность населения. В соответствии с Федеральным законом “О радиационной безопасности населения”[178] органы, местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности. При планировании и проведении органами местного самоуправления мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, анализе их эффективности проводится оценка радиационной безопасности, результаты которой ежегодно заносятся в радиационно-гигиенический паспорт территории.

Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, устанавливающий правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, определяет полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания малочисленных народов.

Органы местного самоуправления вправе выделять из местных бюджетов средства на оказание финансовой помощи на социально-экономическое и культурное развитие малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Они принимают нормативные правовые акты о социально-экономическом и культурном развитии малочисленных народов и о защите их исконной среды обитания.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в контроле за использованием средств, выделяемых в соответствии с данными программами, за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.

В ведении органов местного самоуправления находятся особо охраняемые природные территории местного значения. Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. “Об особо охраняемых природных территориях” данные территории являются собственностью муниципальных образований и представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые природные территории (федерального, регионального и местного значения) относятся законом к объектам общенационального достояния. К особо охраняемым природным территориям местного значения относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты. Они определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации[179]. К полномочиям органов местного самоуправления в сфере функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”[180] относит:

• представление в орган исполнительной власти субъекта Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;

• участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);

• участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;

• контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции.

Органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.

Одной из важных гарантий реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду является экологическая экспертиза.

Полномочия органов местного самоуправления в организации и проведении экологической экспертизы закреплены Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. “Об экологической экспертизе”[181]. Экологическая экспертиза устанавливает соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. В Российской Федерации осуществляется государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой по охране окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. В число объектов государственной экологической экспертизы уровня субъектов Федерации, в частности, входят:

• проекты инвестиционных программ органов местного самоуправления;

• договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении органов местного самоуправления;

• все виды градостроительной документации (генеральные планы городов, других поселений и т.д.) и др.

К полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся:

• делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы (в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей);

• принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций и движений;

• организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

• информирование специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;

• информирование органов прокуратуры, территориальных специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды и органов государственной власти субъектов Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы и др.

По инициативе органов местного самоуправления организуется и проводится общественная экологическая экспертиза.

Органы местного самоуправления организуют общественную экологическую экспертизу также по требованию населения. С инициативой проведения общественной экологической экспертизы вправе выступать общественные организации (объединения). Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от государственной экологической экспертизы тех же объектов как до проведения государственной экологической экспертизы, так и одновременно с ней.

Осуществляют общественную экологическую экспертизу общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством.

Общественная экологическая экспертиза проводится при условии государственной регистрации заявлений общественных организаций о ее проведении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Если в регистрации заявления в указанный срок не было отказано, оно считается зарегистрированным.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Общественная организация (объединение), организующая общественную экологическую экспертизу, обязана известить население о начале и результатах ее проведения.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется органам местного самоуправления, специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, а также заказчику документации, подлежащей экспертизе, и органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы.

.Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Одним из принципов деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды является гласность в работе и тесная связь с общественными организациями, населением в решении природоохранительных задач.

Население муниципальных образований имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Органы местного самоуправления должны создавать необходимые условия для реализации данного права. Закон РФ от 21 июля 1993 г. “О государственной тайне” с изменениями и дополненими от 6 октября 1997 г.[182] относит сведения о состоянии экологии к числу тех, которые не подлежат засекречиванию (ст. 7).

Органы местного самоуправления обладают полномочиями, предоставленными им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которые позволяют им участвовать в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Согласно Федеральному закону от 30 марта 1999 г. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”[183] органы местного самоуправления разрабатывают и осуществляют мероприятия по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Они вправе утверждать проекты округов и зон санитарной охраны объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. В соответствии с санитарными правилами и при наличии санитарно-эпидемиологических заключений органы местного самоуправления устанавливают порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений.

На основании предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа местного самоуправления вводятся (отменяются) ограничительные мероприятия (карантин).

Органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления в городских и сельских поселениях проводится социально-гигиенический мониторинг.

 

Глава 23