Семейные пособия в странах Европейского Союза: общие тенденции и различия

Между странами-членами Европейского Союза достигнут консенсус в отношении принципов, в соответствии с которыми страны выполняют взятое на себя обязательство по защите семьи. При этом цели и содержания семейной политики в этих странах значительно различаются.

Семейная политика не фигурирует среди предметов ведения Европейского Союза. Единственный юридический текст, имеющий к ней отношение, это «Заключение совета министров, отвечающих за политику в отношении семьи» от 1989 года. Европейская Комиссия в том же году дала достаточно прагматичное определение сложившейся ситуации: «В странах-членах применяются разнообразные подходы к институту семьи. Восприятие роли государства по отношению к семье также весьма различается. В то же время с помощью различных мер, осуществляемых в рамках различных направлений – социальное обеспечение, налоговая политика, семейное право и др., - государственные органы во всех странах-членах занимаются условиями жизни семей. Семейная политика означает совокупность всех этих мер».

Тем не менее, можно выделить несколько факторов, проявившихся в последние годы, которые способствуют сближению этих стран в вопросе семейной политики, среди них:

сближение тенденций в динамике демографических показателей и распространенных моделей семьи: различия между странами все более стираются в этом отношении;

- озабоченность на политическом уровне высокой стоимостью проводимой социальной и семейной политики;

- дальнейшее сближение стран в рамках Европейского Союза требует сближения правил финансирования социального обеспечения в связи с гармонизацией налоговых систем и уровня издержек на рабочую силу;

- необходимость содействия внутриевропейской миграции в перспективе развития Общего рынка.

Значение, придаваемое семейным пособиям, и направляемые на их выплату ресурсы (или точнее перераспределяемые через эту систему) варьируют в широком диапазоне в странах-членах Европейского Союза. Часть ВВП, направленная на эти цели в 1991 году, колебалась от 0,1% в Испании до 3% в Дании. Страны Южной Европы (Португалия, Испания, Италия и Греция) имеют тенденцию тратить меньше (менее 1%), Германия и Голландия занимают промежуточное место (1-2%), а Франция, страны Бенилюкса, Великобритания, Ирландия и Дания расходую более 2% (Евростат, 1993).

Как и в случае с другими пособиями социального обеспечения, не существует стойкой взаимосвязи между уровнем ВВП на душу населения и долей ВВП, направляемой на детские пособия. Можно только отметить, что при таком сравнении Ирландия и Великобритания делают намного более значительные усилия для выплат семейных пособий, чем, скажем, Германия.

Общая тенденция расходов на семейные пособия в Европейском Союзе снижается, однако не такими темпами, которые можно было бы ожидать в связи с падением рождаемости.

В плане самого общего вывода можно заключить, что во Франции, Люксембурге, Бельгии и Германии главным приоритетом в семейной политике является перераспределение доходов (сочетание горизонтального и вертикального в различных пропорциях), в то время как во всех других странах Европейского Союза явным приоритетом является вертикальное перераспределение и эта тенденция возрастает. При этом следование данному приоритету не сопровождается какими-либо государственными мерами по содействию занятости женщин, имеющих детей. В частности, анализ всего комплекса мер социальной защиты, социального обслуживания, управления человеческими ресурсами на предприятиях в таких странах как Германия и Великобритания, позволяет сделать вывод о том, что там полностью отсутствует стратегия занятости полное рабочее время для матерей. Этот факт говорит о важности координации государственной политики в отношении занятости с мерами, имеющими отношение к жизни семей.

Следует также отметить еще одну общую тенденцию последних лет среди стран Европейского Союза: законодатели все большее внимание уделяют наиболее уязвимым группам населения. Таким образом, семейные пособия все в большей степени выплачиваются на избирательной, а не на универсальной основе. Ориентация на наиболее нуждающиеся группы населения представляет собой стойкую тенденцию в ходе перестройки Государства Благоденствия. В результате, например, Франция в 1998 году отменила выплату некоторых семейных пособий наиболее обеспеченным группам населения, в Люксембурге в том же году было принято решение не расширять право предоставления этих пособий на группы населения, имеющие доход выше определенного уровня. Концептуальный документ по реформированию системы социального обеспечения, разработанный в Великобритании, и имеющий название «Зеленая книга», представляет собой яркое свидетельство этой тенденции. Его основная идея заключается в следующем: «Работу тем, кто может работать, и обеспечение тем, кто не может»[6].

Все в большей степени используются меры налоговой политики (например, недавние введения налоговых освобождений в Австрии и Люксембурге) для поддержания семейных доходов. Считается, что именно сочетание денежных выплат и налоговых льгот позволяет достичь большей адресности в отношении самых нуждающихся.

Самой радикальной мерой в области реформирования семейных пособий следует, пожалуй, считать замену денежных выплат, предоставляемых с проверкой дохода, на систему налоговых кредитов. Согласно аргументам, приводимым британским правительством в пользу такого решения, налоговые кредиты позволят гарантировать минимальный доход семьям с работающими родителями, обеспечить стимулы к труду и повысить нетто заработки низко оплачиваемым путем повышения порога подоходного налогообложения.

В этой связи при проведении сравнений в области уровня семейных пособий, необходимо постоянно иметь в виду, что семейные пособия не представляют собой семейную политику в целом. Многие страны, относительно немного тратящие на выплату этих пособий, на самом деле могут предоставлять весьма щедрые налоговые освобождения и другие формы поддержки семей с детьми (например, Германия).

Следует также помнить, что дети – это не единственные иждивенцы, которым может оказываться поддержка в рамках семейной политики. В Европе растет внимание к проблеме охвата иждивенцев социальным страхованием. Расширение этого охвата, без сомненья, представляет собой важнейшую задачу развития систем социального обеспечения стран в XXI веке. Решение этой задачи сталкивается с двумя основными проблемами – создание устойчивого механизма финансирования и угроза создания антистимулов к участию в рынке труда. Некоторые страны ЕС идут по пути создания социального страхования иждивенства, например, Люксембург, принявший соответствующий закон в 1998 году. Однако политика в отношении иждивенцев связана с проблемой продолжения профессиональной деятельности для тех членов семьи, которые осуществляют уход за неспособными к автономному образу жизни родственниками. В международной практике все чаще рассматривается проблема «сектора неоплачиваемого труда» или «неформальной карьеры», как называют такой вид занятости, признаваемой, тем не менее, общественно полезной. Таим образом, круг вопросов, традиционно относящихся к семейной политике, был расширен. Во многих странах (Бельгия, Голландия) существует или рассматривается возможность предоставления длительного отпуска за свой счет для исполнения подобных семейных обязанностей по уходу. В пенсионном обеспечении такие периоды учитываются при исчислении пенсии (например, в Люксембурге). В Португалии, например, было введено специальное пособие для родителей, осуществляющих уход за ребенком, имеющим инвалидность или страдающим хроническим заболеванием. Спектр мер может быть чрезвычайно многообразен. Например, во Франции существует целый ряд налоговых льгот для лиц, профессионально занимающихся уходом за людьми, неспособными к самообслуживанию.

Конечно, структура семейных пособий, их способ организации не так различаются, как скажем, пенсионные системы (см. ПРИЛОЖЕНИЕ 2). Например, среди европейских стран только лишь в Греции семейные пособия связаны с прежним заработком. Большинство систем все еще предоставляют пособия в твердом размере и на универсальной основе. Однако, как было сказано, в последние годы все в большей степени вводится проверка дохода. В Испании и Италии все семейные пособия предоставляются теперь с проверкой дохода, при этом уровень дохода, дающего право на пособие, особенно низок в Испании (около 2/3 средней заработной платы на первого ребенка). В Германии с проверкой дохода предоставляются пособия на второго и третьего детей, а во Франции таким образом предоставляются разнообразные пособия, выплачиваемые дополнительно к базовому.