Финансирование социальной защиты и мер семейной политики

Одновременное давление всех перечисленных проблем внутри страны обязывает ее правительство принимать трудные бюджетные решения. Эти решения зависят от политического выбора и от расстановки сил между социальными и экономическими партнерами (работодателями, профсоюзами, ассоциациями по делам семьи, государственными органами и др.). Значительный рост расходов на здравоохранение, пенсионные выплаты и пособия по безработице ограничивают возможности финансирования мер семейной политики.

Несмотря на культурное многообразие, вряд ли найдется страна, где государство не брало бы на себя ответственность за реализацию интересов семьи и не провозглашало бы приверженность этим интересам. Тем не менее, экономические и социальные реалии оказывают решающее влияние на проведение в жизнь провозглашаемой политики. Таким образом, анализируя результаты семейной политики в разных странах необходимо, прежде всего, провести и соблюдать следующие два фундаментальных различия:

- между провозглашаемыми целями и содержанием проводимой политики, во-первых,

- и между целями и достигнутыми результатами, во-вторых.

Безусловно, легче проводить анализ семейной политики в тех странах, где она официально сформулирована на государственном уровне и так или иначе закреплена законодательно. При этом не следует упускать из виду, что такая политика имеет чаще всего некоторый «побочный эффект», т.е. последствия, которые не были сформулированы среди ожидаемых результатов. И эти последствия также необходимо реконструировать и учитывать в ходе анализа.

Кроме того, многочисленные направления политики, которые не связываются при их разработке и осуществлении с семейной политикой, имеют многообразное влияние на жизнь семьи. Практически вся социальная политика, влияя на движение социальных трансфертов, имеет последствия для дохода семей. Следовательно, всеобъемлющий анализ должен содержать выявление этих последствий и реконструировать задним числом «семейный аспект» той или иной политики. Например, такой аспект может иметь политика пассивных мер в отношении безработицы, если при определении размера пособия учитываются иждивенцы.

Необходимость раздельного рассмотрения политических целей и реальных последствий государственных действий для жизни семьи особенно ярко проявляется при анализе так называемой пронаталистской политики. Целенаправленно повлиять на поведение людей в плане количества рождений в семье практически никогда не удавалось, однако применяемые якобы для этого меры имели много других разнообразных последствий.

Для целей изучения систем семейных пособий разных стран разумно было бы принять рабочее определение семейной политики, выбрав его из множества других, встречающихся в специальной литературе и правовых текстах. Более всего для этих целей подходит определение, данное исследователем Леви в 1985 году:

Семейной политикой можно считать любую политику, целью которой является сглаживание различий в уровне жизни семей, происходящих в результате наличия в семье иждивенцев, особенно детей.

В этом определении особенно видна разница с целями демографической политики, которые заключаются, в основном, в попытках влиять на структуру семей и их мобильность. Содержание демографической политики может быть весьма разнообразным и включать меры по регулированию иммиграции и эмиграции, распределению населения по территории страны, поддержке рождаемости и др. Можно сказать, что семейная политика является лишь одним из аспектов более широкой политики в отношении человеческих ресурсов.

При этом следует подчеркнуть, что, если в отношении обязательств государства в отношении семьи, в развитых странах достигнут консенсус, то часть демографической политики, связанная с повышением рождаемости (пронаталистская) воспринимается общественным мнением неоднозначно и иногда даже враждебно. Дело в том, что помимо нарушения принципа либерального индивидуализма применение этой политики в прошлом неоднократно сопровождалось дискриминацией по национальному или расовому признаку. Недаром самым последовательным проводником пронаталистской политики была нацистская Германия и в качестве реакции на этот факт демократическая Германия сразу же отказалась от этой политики.

В то же время во Франции, самой последовательной стране в отношении принципа «семейности» в своей внутренней политике, а также в Бельгии и Люксембурге политика в отношении рождаемости продолжает являться неотъемлемой частью семейной политики.

Особенно трудно выявить какую-либо связь между политикой в поддержку повышения рождаемости и уровнем рождаемости. Обычно в исследованиях, претендующих на это, не рассматривается весь комплекс выплат и финансовых трансфертов в отношении семьи, действующий в этот момент в стране, а также нефинансовые элементы, которые, однако, решающим образом могут влиять на контекст, в котором семьи делают выбор в отношении количества рождений. Среди таких нефинансовых элементов профессиональная деятельность и ситуация на рынке труда, системы присмотра за детьми, объем семейных обязанностей в отношении пожилых и нетрудоспособных членов общества и многое другое. К тому же выбор семей в этом вопросе и их поведение не сводятся к утилитаристскому пониманию «моделей поведения», устанавливаемых статистическими методами.

С другой стороны, программы поддержки семьи, имеющие цели, далекие от повышения рождаемости среди контингента получателей, могут привести к такому повышению как к нежелательному результату. Ярким примером такой ситуации являются выплаты социальной помощи одиноким матерям в США, практически покрывающие расходы на основные жизненные потребности. Особенно настораживающей выглядит статистика внебрачных рождений у чернокожих подростков и воспроизводство бедности в таких семьях, где единственным доходом семьи из представителей двух-трех поколений является пособие по бедности[1].

Другим странам Европейского Союза, за исключением упоминаемых выше четырех стран (Франция, Германия, Бельгия, Люксембург), свойственен отказ от формулировки отдельной политики в отношении семьи. Однако, и там, безусловно, осуществляется широкий спектр действий, имеющих влияние на жизнь семьи. В основном, эти действия касаются распределения ресурсов и управления рабочим временем (согласование профессиональной и семейной жизни), но также имеют место и в других областях социальной политики – здравоохранении, жилищной политике и политике борьбы с бедностью.

Что касается национальных предпочтений в отношении форм (в первую очередь юридических) семейной жизни, то, например, все страны–члены Европейского Союза, за исключением Ирландии, изъяли из своих правовых систем запрещение развода и поощрение брака. В настоящее время в их правовых системах четко превалирует нейтралитет в отношении выбора формы семейной жизни и, в целом, не формулируется каких-либо четких политических целей в этой области. Однако, было бы неверно утверждать, что, например, налоговое законодательство во всех этих странах является нейтральным в отношении форм семейной жизни (имеются в виду пары, живущие в зарегистрированном браке, и вне его). Вполне можно говорить, таким образом, о скрытом поощрении той или иной формы семейной жизни, например, преимущество законного брака в Германии или льготное положение одиноких родителей во Франции. В то же время, и в случае скрытого поощрения со стороны государства, также невозможно делать чисто утилитаристкие выводы о его влиянии на поведение семей и индивидуумов. Следует также упомянуть примеры государственной политики, открыто направленные на демотивацию населения в отношении выбора той или иной формы семейной жизни. Например, в Великобритании в 1993 году была развернута целая кампания со стороны консерваторов против роста числа семей с одним родителем.

В связи с ростом так называемой новой бедности и сокращением ресурсов для поддержания государства благоденствия формулирование политических целей и развертывание программ, имеющих четко выраженную «семейную» направленность, сокращается. Все в большей степени речь идет о тесной связи семейной политики с самым широким спектром государственных действий в социальной сфере. В этой связи невозможно также выделить какие-либо «модели» семейной политики в различных странах. Сегодня возможно говорить лишь о небольшом количестве стран, сохраняющих семейную политику, формулируемую отдельно даже в настоящий период, когда такая политика становится чаще всего лишь «подразделом» социальной политики в целом. В то же время ни результаты проведения в жизнь семейной политики в этих странах, ни их сравнение с ситуацией в странах, не имеющей такой политики, не дают возможности доказательно говорить о каких-либо их прямых последствиях на жизнь семей.